El bullado caso de la Municipalidad de Vitacura, donde se detectaron irregularidades en el uso de fondos entregados a entidades privadas -por lo que el exalcalde Raúl Torrealba es investigado-, alertó sobre los recursos municipales transferidos a organismos que no se someten al control del sector público. Entre ellas están las asociaciones municipales, que contratan proveedores sin realizar licitaciones y que, según la Contraloría, su control efectivo no es posible debido a que se rigen por el Derecho Privado. CIPER revisó las transferencias para estas asociaciones, las que suman $79 mil millones desde que se puso en marcha esta figura, en 2004. Lo Barnechea es la comuna que más recursos ha traspasado a las cinco asociaciones que integra: $30 mil millones. Providencia transfirió $20 mil millones a una asociación para gestionar seguridad pública.

Créditos imagen de portada: Facebook Municipalidad de Lo Barnechea

A fines de agosto de este año, la actual administración de la Municipalidad de Vitacura interpuso una querella contra el exalcalde Raúl Torrealba (RN), acusándolo de recibir sobres con dinero al menos en los últimos tres años de su gestión. Hasta el momento, todas las sospechas recaen en que estas platas provenían de algunos programas de asistencia a los vecinos, como VitaSalud, que recibían recursos municipales, pero los manejaban como entidades privadas, sin someterse a las normas de fiscalización de gastos del sector público.

Entre las instituciones de derecho privado que reciben y administran recursos públicos, y que contratan empleados y proveedores sin la obligación de realizar concursos ni licitaciones transparentes, se cuentan las asociaciones municipales. Tampoco la Contraloría posee amplias facultades, según explican a CIPER, para realizar un control efectivo.

CIPER revisó la totalidad de las transferencias que han recibido las asociaciones municipales. Según los registros de la Ley 19.862, donde se alojan todas las transferencias del sector público, estas asociaciones sin fines de lucro han recibido la suma total de $79.694.960.728 desde que en 2004 se creara la primera de ellas, en la Región del Biobío. Ese año, los seis municipios que integraron la Asociación de Municipalidades para el Desarrollo Local –Cabrero, Florida, Hualqui, San Rosendo, Santa Juana y Yumbel– entregaron solo $3 millones para el funcionamiento de la organización. Desde entonces, y particularmente a contar de 2012, estas asociaciones se han constituido con mayor frecuencia.

En el registro de la Ley 19.862 se contabilizan 55 asociaciones con transferencias recibidas, de las cuales 25 recibieron recursos públicos este año. En la lista, las entidades que integran comunas de la zona oriente de la Región Metropolitana son las que más recursos han transferido (tal como aparece en la siguiente gráfica).

En lo que va de 2021, por ejemplo, la Asociación de Seguridad Ciudadana de la Zona Oriente (AMSZO), que componen las comunas de Lo Barnechea, Vitacura y Las Condes, ha recibido para su financiamiento más de $7 mil millones; mientras que su símil creada por la Municipalidad de Providencia en 2018, la Asociación de Municipios Metropolitanos para la Seguridad Ciudadana (integrada también por Santiago y Estación Central), acumula $5 mil millones transferidos desde esa municipalidad en febrero de 2021.

En la última década, las asociaciones de municipalidades se han transformado en un recurso para agilizar la gestión de proyectos en distintas áreas comunales, pero también se han convertido en un reducto privado al interior de los municipios. Pese a que estas entidades se financian casi solo con recursos públicos, su personalidad jurídica es de derecho privado, lo que establece una distancia respecto de la institucionalidad del sistema de compras estatales: para estas asociaciones no es una obligación hacer licitaciones públicas y no utilizan la plataforma de ChileCompra, por lo que no están obligadas a transparentar sus gastos ni sus procesos de selección de proveedores.

CIPER consultó a la Contraloría sobre cuál es el alcance de sus facultades fiscalizadores respecto de estas asociaciones, y explicaron que su control es limitado: “Las Asociaciones Municipales se rigen por el Derecho Privado, en consecuencia, se impide el control efectivo que pueda tener la Contraloría General de la República de ellas y los recursos públicos que administran”, señalaron.  “Sin embargo -agregan-, haciendo un esfuerzo relevante la Contraloría se encuentra realizando una auditoría a la Asociación Chilena de Municipalidades en el ámbito de las Farmacias Populares y a la Junta de Alcaldes de Las Condes, La Reina y Providencia que administra el Parque Padre Hurtado”.

Pese a la definición entregada por la Contraloría, la alcaldesa de Providencia, Evelyn Matthei, impulsora de la segunda asociación con más recursos percibidos hasta ahora – Asociación de Municipios Metropolitanos para la Seguridad Ciudadana-, discrepa de la interpretación de la Ley 20.285 que hace el ente fiscalizador de sus facultades y agrega que la Contraloría no ha fiscalizado estas asociaciones porque no quiere, porque explica: “Si yo le paso $100 millones a una asociación, la Contraloría puede revisar todo. Si en cambio yo digo, mire asociación, aquí está este letrero, licítelo usted y se queda con la plata, ahí la Contraloría no se pude meter”, dice la edil. Y agrega sobre lo ocurrido en las asociaciones privadas y corporaciones como las de Vitacura: “El Contralor tiene que dar explicaciones ahora de por qué no se metió antes. El problema está en el Contralor -Jorge Bermúdez-. ¿Me van a decir que nadie sabía que esto pasaba, que nadie sabía que en las coporaciones se roba plata? Lo vengo diciendo públicamente hace 8 años. Ahora van a decir que no se podía, pero mentira, no lo hicieron porque no se les ocurrió”, opina Matthei.

En septiembre pasado, la asociación que encabeza la lista, la AMSZO, adquirió notoriedad luego de que América Transparente publicó detalles de cómo se asignaban sus recursos, detectando la realización de un total de 38 tratos directos en compras a proveedores.

El Consejo para la Transparencia también ha detectado diversos incumplimientos a la Ley de Transparencia por parte de estas entidades. Dentro de las que cometen infracciones y no transparentan temas relevantes de su manejo está la Asociación Chilena de Municipalidades con Farmacias Populares (Achifarp), presidida por el alcalde de Recoleta, Daniel Jadue (ver recuadro).

ASOCIACIÓN DE SEGURIDAD Y ESTACIONAMIENTOS

Pasado el mediodía del 28 de febrero de 2017, Evelyn Matthei dio inició a la sesión número 12 del Concejo Municipal de Providencia. Llevaba tres meses como alcaldesa y ese día se presentó ante los concejales uno de sus asesores más cercanos: el abogado Álvaro Lavín Aliaga. En la sesión, Lavín explicó una de las principales iniciativas propuestas por la alcaldesa: la Asociación de Municipios Metropolitanos para la Seguridad Ciudadana, un proyecto destinado a reforzar la seguridad en el eje Alameda-Providencia y que, por lo mismo, incluyó a Estación Central y Santiago, en la época que ambas comunas también eran gobernadas por integrantes de Chile Vamos, y que hoy suma además a la Municipalidad de Independencia.

Esta asociación se ha convertido en la segunda en el país que más recursos ha recibido: $20.800 millones. Su labor es realizar patrullajes con guardias contratados por la asociación y operar llamados de alerta a través del sistema Sosafe, entre otras labores. Para ello cuenta con cerca de 250 personas contratadas bajo el Código del Trabajo -no son funcionarios municipales-, cámaras de seguridad, vehículos propios y en arriendo. Además, ofrece asesoría legal y otros servicios. Todo esto sin realizar licitaciones públicas. La alcaldesa Matthei explica que estos gastos se hacen a través de “licitaciones privadas”, argumentando que, a su juicio, el sistema de ChileCompra termina costando más caro para el municipio y no garantiza evitar hechos de corrupción detrás de una licitación pública.

“Yo fui una gran impulsora de ChileCompra cuando fui senadora -dice- pero creo que ha tenido autoridades pésimas, porque no puede ser que todo el mundo sepa que te sale 30% más caro comprar ahí y que nadie haga nada”, agrega Matthei. “Nosotros hemos hecho en general licitaciones privadas”, afirma.

Lo que la edil define como “licitación privada” se traduce en solicitar al menos tres cotizaciones a distintas empresas, para luego decidir quién será el proveedor de ese servicio o producto. Si el monto a gastar es muy alto, la decisión la toma una comisión. Pero nada de ese proceso queda registrado en la Transparencia Activa disponible en la página web de la asociación. Los empleados de la asociación tampoco se encuentran sujetos a la Ley de Lobby. Pero Matthei agrega: “Yo creo que roban más en las compras públicas y sale todo 30% más caro. Suponer que, porque se publica, no se roba, es un error”, afirma.

La asociación que lidera Matthei desde su creación en 2018, no ha estado exenta de polémicas. A fines de 2020 se desató una disputa al interior del concejo municipal que pasó por Contraloría y terminó en la Corte Suprema. Esto porque la alcaldesa tiene el firme propósito de entregarle a esta asociación la tarea de administrar los estacionamientos públicos de la comuna. De hecho, hoy la asociación cumple ese rol luego de que, tras incumplimientos de contrato, el municipio le quitara a la empresa Cleverpark la concesión de los 2.438 estacionamientos de Providencia.

La administración de estos bienes nacionales de uso público fue otorgada a la asociación por medio de un permiso precario (autorización temporal) que duraba un año y, por consiguiente, debiera concluir a fines de 2021. Matthei sometió esa decisión a ratificación del concejo. En esa instancia, el concejal opositor Pablo Jaeger Cousiño presentó un informe jurídico en el que afirmó que no estaba establecido en los estatutos de la Asociación de Municipios Metropolitanos para la Seguridad Ciudadana la explotación de estacionamientos en Providencia.

Jaeger también dijo que la decisión no se vinculaba con los otros municipios que integran el organismo, lo que podría ir en contra de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. Entre otras cosas, aseguró que este servicio debía ser abierto a una licitación pública. Fue el único que votó en contra de ratificar el permiso, y remitió los antecedentes a la Contraloría General de la República.

Municipalidad de Providencia (Fuente: providencia.cl)

–Opté por pedir un pronunciamiento sobre si se puede entregar tal gestión a una asociación que no cuenta con las facultades legales ni estatutarias para llevar a cabo una actividad como la señalada, la que implica entre otras cosas la administración delegada de un bien nacional de uso público, con la finalidad exclusiva de explotarlo económicamente, negocio que dista mucho del quehacer de una organización vinculada con materias de seguridad ciudadana –dijo Jaeger a CIPER.

El concejal consultó si correspondía entregar el usufructo de estos estacionamientos por medio de un permiso precario. “Personalmente, creo que correspondía una licitación pública y competitiva de la correspondiente concesión”, señaló.

A mediados de este año llegó un dictamen de la Contraloría que apoyó parte de la exposición del concejal Jaeger. En el dictamen, fechado el 30 de junio de 2021, el órgano fiscalizador indicó que no procedía que la asociación “desarrolle acciones vinculadas con el servicio de control de estacionamientos, por ser estas ajenas al objeto que le es propio, por lo que corresponde que la Municipalidad de Providencia (…) adopte las medidas correspondientes para regularizar esta situación”. El documento también cuestionó el uso de un permiso precario para entregar esta concesión. Hoy, Providencia tiene en curso un recurso de reposición en contra de este dictamen. Mientras, la administración de los estacionamientos sigue a cargo de la asociación.

Desde la unidad de comunicaciones de la Contraloría indicaron a CIPER que “no está permitido que las asociaciones municipales tengan este tipo de negocios”.

Frente a un recurso que interpuso Cleverpark, luego de que le quitaran el negocio de parquímetros y estacionamientos, la Corte Suprema estableció que no es problema que la administración se haya entregado a la asociación a través de un permiso precario. Pero también sostuvo que esta figura debe funcionar de manera acotada, solo para dar tiempo a la confección de las bases de licitación del negocio:

“(…) ningún reproche merece la actividad desplegada por la Asociación de Municipalidades al ejercer la administración de los estacionamientos de la comuna de Providencia, porque aquella se sustenta en un permiso precario visado por la Municipalidad de Providencia dentro de sus facultades legales y que atendida su naturaleza y fines no requería tampoco de una de una autorización a través de una ley de quórum calificado, para desplegarla porque se trata de una actividad que se desarrollara de manera acotada en el tiempo para el solo efecto de confeccionar las nuevas bases de licitación del referido servicio”.

Pero la alcaldesa no piensa abandonar su proyecto. Según explicó a CIPER, cuando termine el permiso precario, el municipio llamará a licitación pública para la concesión de los estacionamientos y la asociación se transformará en uno de los participantes en ese concurso. Matthei señala que ya se están confeccionando las bases técnicas de la licitación y que no ve conflicto de interés en que sean elaboradas por el mismo municipio que financia a uno de los oferentes.

LO BARNECHEA: MÁS ASOCIACIONES Y MÁS TRANSFERENCIAS

La Municipalidad de Lo Barnechea es la comuna que más recursos ha transferido a sus asociaciones. Según los registros de la Ley 19.862, junto con Las Condes es el municipio que además participa en más asociaciones. En total forma parte de cinco y ha aportado casi $30 mil millones hasta la fecha. De ese monto, $26 mil millones han sido transferidos a su asociación estrella creada en 2016: la Asociación para la Seguridad Ciudadana en la Zona Oriente (AMSZO) que integra junto a las municipalidades de Vitacura y Las Condes.

Una investigación de América Transparente cifró en 38 los tratos directos a través de los cuales la AMSZO contrata a proveedores, entre los que se cuentan servicios de asesoría jurídica aportados por la Universidad Finis Terrae y convenios con Sosafe.

Hace algunas semanas, la asociación había anunciado la contratación de los servicios del exfiscal Regional Metropolitano Oriente, Manuel Guerra, pero retrotrajo su fichaje luego de que CIPER publicara que esa asociación recibía recursos de la comuna de Vitacura, municipio hoy investigado por la institución a la cual pertenecía Guerra y cuya causa había sido iniciada por la fiscalía que encabezaba el ex persecutor.

En la Municipalidad de Lo Barnechea existe preocupación respecto del rol de las asociaciones que integra. Luego de que la concejala María Teresa Urrutia se dio cuenta de que gracias a una donación de la minera Anglo American se construyó una parte de las dependencias de la municipalidad, el actual alcalde, Cristóbal Lira, decidió cortar los aportes de esa compañía. Esto incluye donaciones que Anglo American había comprometido a la Asociación Parque Cordillera.

Lira prefirió poner a disposición de la Contraloría todos los antecedentes para fiscalizar a las asociaciones, corporaciones y organizaciones comunitarias asociadas a su municipio. El órgano de control se encuentra analizando la información que, según explican en Lo Barnechea, corresponde en su mayoría a la gestión anterior encabezada por Felipe Guevara. Hace algunas semanas., Guevara renunció al cargo de delegado presidencial de la Región Metropolitana, luego de que la misma Contraloría abriera un sumario en su contra. Esto, tras detectar que una sociedad ligada a Matías Guevara, su hermano, se había adjudicado la realización de un proyecto aprobado por el gobierno regional por $6.770 millones.

Asociación de Municipalidades para la Seguridad Ciudadana de la Zona Oriente (AMSZO) (Fuente: Facebook AMSZO)

Pero existe otra asociación de seguridad que también se encuentra en la mira de la Contraloría desde que Lira entregó antecedentes: la Asociación de Municipalidades de la Zona Oriente de la Región Metropolitana (AMZO, sin “s”), que acumula cerca de $5 mil millones transferidos desde 2018. Esta asociación fue una creación de otro ex alcalde, Francisco de La Maza. Y sus recursos provienen principalmente de la Municipalidad de Las Condes, donde De la Maza fue jefe comunal durante 16 años.

La AMZO nació con el fin de levantar un proyecto que fracasó: la construcción de un tranvía que atravesaría las tres comunas asociadas (Las Condes, Vitacura y Lo Barnechea). Según explicaron ejecutivos de AMZO, el proyecto no vio la luz porque dependía de la situación contractual del Ministerio de Obras Públicas (MOP) y las empresas concesionadas del Transantiago. Esa falta de autonomía del proyecto habría terminado por dejar en el aire recursos destinados a la elaboración de estudios y contratación de personal para desarrollarlo.

Entre los colaboradores de AMZO figuran el propio exalcalde De la Maza, quien se integró a la asociación cerca de seis meses después de salir del municipio y cuyos honorarios alcanzan los $5 millones mensuales.

La asociación se encuentra hoy a punto de lanzar un proyecto que contempla una inversión de US$ 200 millones y que consiste en la creación de un túnel concesionado de 1.800 metros en Cerro Alvarado, en Lo Barnechea. Para ello, la AMZO se encuentra redactando las bases técnicas de una licitación pública para concesionar por aproximadamente 28 años la construcción y administración del túnel, obra que contará con peajes. El proyecto es una propuesta público-privada que se emplaza en terrenos fiscales de administración municipal y no del MOP. Por eso, explican conocedores de la iniciativa, la asociación ha servido de piso jurídico para impulsarla.

Por tratarse de una persona jurídica privada, hasta ahora los proveedores del proyecto se han elegido a través de licitaciones privadas (cotizaciones) y las gestiones que han desarrollado los creadores y ejecutivos del proyecto no han dejado registro en la plataforma InfoLobby.

BAJA CAPACIDAD DE FISCALIZACIÓN

Una de las pocas herramientas que posee cualquier ciudadano para fiscalizar a estas asociaciones de municipios –y a los organismos públicos– es la Ley de Transparencia. A través de este mecanismo se pueden requerir documentos u otro tipo de información que no está publicada en línea.

Sin embargo, en muchas ocasiones las entidades conformadas por varias comunas no han cumplido los requisitos de la regulación, llegando a incurrir en infracciones y debilitando el proceso de fiscalización. Así lo dejó establecido un informe elaborado por el Consejo para la Transparencia (CPLT), que fue publicado a fines de agosto de 2021 y que apareció en El Mercurio. Allí se relataron los principales problemas hallados por el CPLT: solo una de cada cuatro asociaciones municipales entregó información solicitada vía Ley de Transparencia, y 20 de estas ni siquiera tenían sitio web en el periodo estudiado (2020).

En ese informe no se individualizaba a las asociaciones. CIPER accedió a los reportes de cada uno de estos organismos. De los datos del CPLT, se puede establecer que al menos 32 asociaciones –de 66– no contaban con un canal electrónico para hacer solicitudes de Transparencia al momento de la fiscalización, porque no contaban con la plataforma ad hoc o las vías alternativas no funcionaron, entre otras razones. Esto es considerado una falta por el CPLT.

Todas las asociaciones fiscalizadas tuvieron esta notificación inicial, pero más de la mitad de ellas (44), según los informes individuales del CPLT, ni siquiera entregaron explicaciones en el periodo que se les dio para hacerlo.

A partir de la lectura de los informes, CIPER detectó que muy pocas de ellas cumplen a cabalidad con la regulación, sin tener mayores penalizaciones. Al menos 56 tienen infracciones por sus sitios de Transparencia Activa. A más de 30 de estas se les objetaron temas relacionados con asuntos presupuestarios. Lo que se repitió es que, al momento de la auditoría, los datos del presupuesto estaban desactualizados o no se informaba el origen de sus fondos, entre otras faltas.

Según Valeria Lübbert, directora de Democracia y Anticorrupción de Espacio Público, estas entidades hoy no tienen incentivos para cumplir “con los principios de transparencia y las exigencias de la ley de acceso a la información pública”.

–No hay sanciones ni un sistema de responsabilidad efectivamente disuasivo que lleve a mejores niveles de cumplimiento. En el proyecto de ley que se discute en el Congreso se hace expresamente aplicable la ley de acceso a otras entidades privadas que reciban fondos públicos por sobre ciertos montos. Esto será un avance importante, pero a mi juicio no solucionará el problema de bajos niveles de cumplimiento mientras no se regule el gobierno corporativo de estas asociaciones y se establezcan responsabilidades personales claras (…). En los órganos del Estado es el jefe de Servicio el que responde, en cambio, en estas entidades regidas por el derecho privado, la responsabilidad de los directivos se diluye-, dijo.