El futuro del Banco Central en la Convención Constitucional

El debate sobre la autonomía del Banco Central se ha polarizado: unos la consideran fundamental para los equilibrios macroeconómicos y otros la cuestionan como un «enclave autoritario», argumenta la columna. ¿La Constitución debe zanjar este tema? El autor cree que no importa tanto lo que dice el papel sino cómo la autonomía y la independencia del Banco Central se articulan en la realidad.

Entre la variedad de temas planteados por candidatos a constituyentes, analistas políticos y otros actores a propósito de la Convención Constitucional, uno que ha causado especial controversia es la de la autonomía y objetivos del Banco Central. A pesar de lo importante e interesante de la discusión en este ámbito, el debate ha tendido a polarizarse: por un lado, están quienes miran la autonomía constitucional del Banco como el Santo Grial de las soluciones a los problemas macro; y, por otro, quienes no ven en ella nada más que un «enclave autoritario». Esta controversia ha ido decantando en una discusión técnica de cómo implementar los eventuales cambios, lo que ha simplificado la real complejidad que se esconde en esta discusión, no considerándose con ello aspectos imperiosos a tomar en cuenta como lo son el importante contexto actual de transformación política y la pandemia por Covid-19.

Durante las últimas décadas se ha producido una gran cantidad de literatura sobre la variable “independencia” de los bancos centrales y su relación con ciertos objetivos de política económica como es el caso de la inflación[1]. La doctrina económica más ortodoxa identifica una directa relación entre independencia de un banco central y la estabilidad en los precios (Alesina & Summers, 1993), razón por la cual se ha llegado a sugerir que no habría margen de discusión sobre este punto. No obstante, en los últimos años, tanto instrumentos como modelos econométricos cada vez más sofisticados han puesto en tela de juicio el reconocimiento de la “independencia” como una variable aislada que puede entenderse (y sostenerse) por sí misma (Campillo & Miron, 1997).

Similar evolución ha tenido la discusión sobre la autonomía jurídica. Se ha sugerido en la literatura que la autonomía de los bancos centrales tiene un efecto no menor en la macroeconomía de un país, especialmente en el control de la inflación (García, 2019). Sin embargo, la autonomía jurídica-constitucional (inclusive legal) no significa necesariamente una autonomía efectiva o de facto, y he ahí el gran reparo de la cuestión. La autonomía efectiva de un banco central no surge de manera instantánea por el simple reconocimiento que haga un ordenamiento jurídico de ésta, siendo por el contrario ella dependiente de múltiples factores como la estabilidad política de un país, el mercado financiero (Posen, 1995) e inclusive la desigualdad existente (Dolmas et al., 2000). He ahí que sea difícil establecer una correlación limpia entre independencia (o autonomía en el caso chileno) y estabilidad monetaria e inflacionaria. En otras palabras, la independencia de iure[2] difícilmente puede ser por sí sola una variable explicativa de buenos resultados macroeconómicos o monetarios específicamente.

Sin perjuicio de lo anterior, como explica Rosende (1997), el reconocimiento jurídico de la independencia del Banco Central aún es importante, por cuanto permite que los objetivos de dicho organismo tengan una visión más a largo plazo (o compromisos de Estado y no de gobierno, recordando el clásico problema en Economía conocido como la inconsistencia temporal de la política[3]). Exitosas experiencias comparadas dan fuerza a esa idea, como es el caso de Suiza, Estados Unidos, Alemania hoy y antes de la transferencia del Bundesbank al Banco Central Europeo, e Italia y España luego de la creación y sometimiento al organismo recién mencionad).

Ahora bien, eso no impide que todo pueda discutirse, más aún debido a argumentos interesantes que cuestionan la independencia de los bancos centrales bajo el fundamento del control democrático (el cual es potencial fuente de externalidades positivas). Pero para dicha discusión es importante, nuevamente, saber diferenciar la independencia de iure con la de facto. Tomando en cuenta esta distinción, no parecería necesario privar totalmente de autonomía jurídica a la institución objeto de este artículo; bastaría, inclusive, replantear el debate y evaluar la necesidad de que el rol del banco central se regule a nivel constitucional o al simple rango legal.

En efecto, la actual legislación (tanto constitucional como la que se encuentra en la Ley 18.840) no imposibilita el hecho de que pueda existir alguna especie de control político o influencia sobre el Banco Central. Tiene razón Aldo Madariaga cuando señala que tradicionalmente se ha preferido consejeros que se inclinen por cierta ortodoxia económica; pero no es menos cierto que nada impide que una mayoría circunstancial (y también no tan circunstancial) decida nombrar a economistas heterodoxos.

Yendo más allá, no deben desconocerse las atribuciones que posee el Ministro de Hacienda, reconocidas por la ley orgánica citada, tales como la de asistir a las sesiones del Consejo del Banco Central con derecho a voz, proponer la adopción de ciertos acuerdos, y la de suspender la aplicación de una resolución o acuerdo tomado en alguna sesión. Todas estas atribuciones dejan espacio para que un gobierno de turno sí pueda tener injerencia sobre el banco central (cosa distinta es que puedan parecer insuficientes, pero como se comentará, no está mal que así sea).

También han existido cuestionamientos en torno al objetivo del control de la inflación que tiene el Banco Central. Se ha sostenido que ella responde a la ortodoxia económica y que es demasiado conservadora. En esta línea, por ejemplo, el alcalde Daniel Jadue apuntó a la necesidad de que el órgano tenga también como objetivo la protección y fomento del empleo. Contrario a todo ello, en primer término, es falso que el Banco Central tenga exclusivamente una meta de inflación (no únicamente está el deber de velar por la estabilidad de la moneda, sino que también el de velar por la estabilidad financiera[4]), y también es falso que éste sea conservador (es cosa de ver la meta de inflación del Banco Central Europeo, que es del 2% anual, a diferencia del Banco Central chileno que tiene una del 3%).

De igual forma, en segundo lugar, como sostiene De Gregorio (2006), tener una meta de inflación no significa que no se consideren los costos del desempleo, debido a que ella no se intenta conseguir siempre al no serle indiferente el ciclo económico (asunto que depende de los encargados de la política económica). Eso sí, agrega el autor, que “la ventaja de especificar el objetivo de estabilidad macroeconómica en términos de una meta de inflación evita los inconvenientes de definir dos objetivos que pudieran ser incoherentes”, más todavía entendiendo que es difícil conocer el producto del pleno empleo, el cual podría conducir a una tendencia de aceleración o de desaceleración inflacionaria dependiendo de la estimación que se efectúe de aquel producto. Con todo, lo realmente llamativo para la conversación pública y el trabajo de la Convención sería plantear posiciones en torno a cómo se lleva ese objetivo de política económica, sea obedeciendo a reglas fijas o a la discrecionalidad, sea adoptando un rol activo o pasivo dependiendo de las circunstancias, específicamente en tiempos de crisis económicas por eventos extraordinarios o por el propio ciclo económico.

Lo expuesto requiere atención en consideración de dos cuestiones: i) La presencia en Chile de un panorama político radicalmente más disgregado que en los 90′ y el inicio de los 2000′; y, ii) Las mayores exigencias de gasto público para enfrentar la crisis producida por el Covid-19. Lo primero por razones ya expuestas, como lo son problemas de estabilidad política y gobernanza que constituyen una variable explicativa de la autonomía de facto, mientras que lo segundo debido a el hecho de que la deuda y déficit público pueden fomentar una política monetaria agresivamente expansiva generando inflación. Esto producto de la aparente liviandad con la que algunos países se toman la política fiscal y la inconsciencia sobre los efectos de aquella en el horizonte temporal[5], sumado a los programas de compra de deuda pública que los principales bancos centrales han implementado como consecuencia de la crisis financiera (cuestión que abordó Jorge Fábrega para el caso chileno en un artículo).

Así, es necesario abandonar el dogma de la independencia de iure de los bancos centrales como solución a todos los problemas macroeconómicos (pues ello genera un vicio que empobrece el ejercicio deliberativo). Los esfuerzos deben ponerse en que esa independencia sea de facto, abriéndose a la posibilidad de estudiar otros mecanismos complementarios que la garanticen. En ese sentido, como fue dicho, sería adecuado discutir si es necesario incorporar al Banco Central en la Constitución o bastaría con darle un rango simplemente legal, ya que de ambas formas se podría asegurar la independencia efectiva. Ejemplos de este caso son la Reserva Federal de los Estados Unidos, el Banco de Reserva de Nueva Zelanda, el Banco de Canadá y el Banco de Inglaterra, los que a pesar de no tener autonomía de rango constitucional difícilmente podría discutirse su autonomía efectiva.

Igualmente, parece conveniente plantear posiciones respecto al diseño de la fijación de la política económica de la que se encarga el organismo. Estos diseños podrían obedecer a reglas fijas o a la discrecionalidad, siendo deseable encontrar un punto de encuentro (o moderación) en atención a que las instituciones formales conviven con situaciones que pueden devenir a extraordinarias, aunque de todas formas deben gozar de estabilidad. Desde este punto de vista podría, entre otras cosas, barajarse la pertinencia de que el Banco Central en su objetivo de inflación flexibilice su meta, o bien que se ciña por reglas similares a la del Banco de Inglaterra, donde la definición de la meta inflacionaria la determina el gobierno de turno, pero es el Banco el cual de forma autónoma define su política monetaria para la consecución de ese fin. Empero, es importante que los mencionados sean los elementos esenciales que debe contemplar la Convención para abordar esta temática.

En definitiva, la gestión de la política económica se hace en un mundo incierto y es cierto que la discrecionalidad da flexibilidad para responder mejor ante imprevistos. Pero en virtud del ciclo político económico y los desafíos económicos que trae consigo la crisis por Covid-19, una discrecionalidad limitada constituiría el perfecto equilibrio entre un amplio margen de acción y un fuerte marco al mismo para evitar la captura del Banco Central por parte del poder político, lo cual puede traer (en gran probabilidad) efectos macroeconómicos indeseados.

Edición de Juan Pablo Rodríguez

NOTAS Y REFERENCIAS

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