Basados en una investigación propia, los autores de esta columna entregan sus conclusiones sobre el análisis de la primera década de la Ley de Educación Cívica. Luego de destacar lo bueno y lo malo, dicen que «diez años después de su promulgación, la Ley 20.911 sigue siendo una oportunidad valiosa. Los desafíos que enfrenta su implementación no son evidencia de que la ley esté equivocada, sino de que la política pública no ha estado a la altura de lo que ella exige. En un Chile donde la desconfianza en las instituciones democráticas crece cada día más, y donde la pandemia profundizó brechas educativas que aún no cerramos, no hay margen para seguir tratando la formación ciudadana como un problema burocrático y llenando planes para no caer en incumplimiento».

Imagen de portada: Hans Scott /Agencia Uno

Hace ya diez años, el 28 de marzo de 2016, la presidenta Michelle Bachelet promulgó la Ley 20.911, estableciendo la obligación de que todos los establecimientos educacionales reconocidos por el Estado cuenten con un Plan de Formación Ciudadana (en adelante, PFC). Como respuesta al cuestionamiento a las instituciones provocado por una serie de casos de corrupción y financiamiento irregular de la política, el gobierno hizo la promesa de garantizar que cada escuela chilena tuviera un proyecto deliberado y sostenido para formar ciudadanos y ciudadanas responsables, éticos, comprometidos con el bien común y capaces de participar activamente en la vida democrática del país. A más de una década de aquella promesa, en el contexto de una sociedad que sigue procesando eventos tan complejos como un estallido social, una pandemia y años de polarización y tensión política, vale la pena preguntarse: ¿qué ocurrió con esta promesa?

LA BRECHA ENTRE EL PAPEL Y LA ESCUELA

La intención de la  Ley 20.911 no era pedir que las escuelas agregaran un documento más en su larga carpeta burocrática.  Se esperaba que la formación ciudadana pasara a formar parte del proyecto educativo de cada establecimiento, articulándose con su identidad institucional, sus planes de mejora y, sobre todo, logrando ello a través de la participación auténtica de toda la comunidad escolar. Los Planes de Formación Ciudadana debían ser instrumentos vivos, diseñados e implementados con y para las comunidades, no a pesar de ellas. 

¿Fue esto lo que realmente ocurrió? Entre 2024 y 2025, nuestro equipo, compuesto por investigadores e investigadoras de la Fundación Momento Ciudadano y la Universidad Austral de Chile —y financiado por el Fondo de Investigación y Desarrollo en Educación, FONIDE— estudió cómo se ha implementado esta ley. Lo hicimos tanto a partir del análisis de las medidas ministeriales tomadas en estos años, como por medio de un examen en  profundidad de cuatro Servicios Locales de Educación Pública (SLEP) de las regiones Metropolitana (Gabriela Mistral, Santa Corina y Los Libertadores) y de Los Ríos (Valdivia). La investigación combinó análisis documental, entrevistas a exautoridades ministeriales, una encuesta aplicada a más de mil docentes y directivos, y estudios de caso en ocho establecimientos de los SLEP abordados. Los resultados de estos esfuerzos son reveladores para todo quien ponga en la escuela la esperanza de una ciudadanía democrática.

Uno de los primeros hallazgos es que en esta década de implementación de la ley es que no ha existido sólo una versión de la formación ciudadana. Cada gobierno le ha dado su propio énfasis, algunos lo han vinculado a la convivencia escolar, otros a la reactivación de los aprendizajes, otros lo han puesto como un fin en sí mismo. La dispersión ha sido la tónica, y esa dispersión ha producido que el mensaje que llega a las escuelas sea, por un lado, confuso y, por otro, cortoplacista. Si su hijo entró a la escuela el año 2016, ha experimentado -al menos-, tres marcos diferentes de lo que significa ser un ciudadano. Y si todo continúa igual, antes de egresar habrá experimentado cuatro.     

Otro de los hallazgos más consistentes de nuestra investigación fue la distancia entre las expectativas  que los documentos declaraban y la realidad de la práctica cotidiana en las escuelas. A pesar del énfasis de la política respecto a la importancia de la participación de la comunidad escolar, más del 86% de los educadores encuestados señaló no haber sido parte activa del diseño del Plan de Formación Ciudadana (PFC) en su establecimiento y uno de cada cuatro declaró no saber siquiera quién era el responsable del mismo. Los PFC existen en la gran mayoría de las escuelas del país, es cierto, pero son percibidos como un requisito administrativo más que como una herramienta educativa. En otras tantas, ni siquiera son conocidos por la propia comunidad. La falta de participación no es solo un problema a nivel de los docentes, donde nuestro estudio reveló que solo un porcentaje muy menor de las familias ha estado involucrado activamente en su diseño (menos  de un 15% de los casos). Los propios estudiantes, en teoría los destinatarios principales de esta formación ciudadana, casi no han estado involucrados en su diseño. La paradoja es llamativa: estamos intentando formar ciudadanos y ciudadanas para participar en la vida democrática mediante procesos que no garantizan esta participación en aquello que los afecta directamente hoy.

A lo anterior se suma una brecha existente entre las orientaciones producidas por el Ministerio de Educación y el acompañamiento concreto que llega de este a las escuelas. A lo largo de la última década, el MINEDUC ha elaborado abundantes materiales pedagógicos, guías y documentos de orientación sobre formación ciudadana y el PFC. Los docentes, por cierto, lo valoran. Sin embargo, cuando se les pregunta si han contado con apoyos desde el ministerio o su SLEP para diseñar y/o implementar su PFC, la respuesta es comúnmente negativa. Muchas escuelas han resuelto esto tejiendo redes de apoyo externo con universidades, fundaciones y organizaciones de la sociedad civil. Evidentemente, la existencia de redes de apoyo conformadas por actores privados y/o territoriales es algo a celebrar; el problema es que la capacidad de articularse con ellos varía enormemente según el establecimiento y, en ausencia del apoyo del Estado, genera inequidades importantes en las oportunidades para desarrollar procesos efectivos de formación ciudadana.

Por último, la evaluación de los planes es quizás la deuda más evidente. En el 60% de los establecimientos consultados, el PFC no se evalúa regularmente ni con participación del profesorado. Sin mecanismos para revisar qué funciona y qué no, los planes se estancan, se traducen en activismo vacío, rituales sin sentido o simplemente permanecen inalterados año tras año, con independencia de si están cumpliendo o no su propósito formativo.

LO QUE SÍ FUNCIONA: LAS ESCUELAS QUE LO ESTÁN HACIENDO BIEN

Nuestro estudio no fue solo un diagnóstico de carencias. En medio del panorama descrito, se identificaron establecimientos que han logrado apropiarse de la formación ciudadana como parte constitutiva de su identidad institucional. Lo que los distingue no es haber tenido mejores condiciones materiales —de hecho, varios enfrentan contextos adversos— sino algunas características que se repiten: un liderazgo directivo convencido y comprometido, además de una integración real entre el PFC, el Proyecto Educativo Institucional, el Plan de Mejoramiento Educativo y el Plan de convivencia que va más allá de la coherencia formal entre documentos. 

Las escuelas que se apropian de los PFC lo hacen identificando y fortaleciendo acciones que ya están en marcha y que apoyan la formación ciudadana de los estudiantes, junto con generar espacios genuinos de participación en el diseño e implementación del PFC que incluyen a toda la comunidad escolar y garantizan su pertinencia. Los obstáculos estructurales siguen afectando a estos establecimientos, sin duda, pero incluso en ese escenario, hay prácticas que, al identificarse, pueden ser refinadas y dirigidas para que los estudiantes  se beneficien de una coherencia en su formación,  permitiendo así que la ley 20.911 pueda cumplir su propósito.

TRES URGENCIAS QUE NO PUEDEN ESPERAR

A partir de este diagnóstico, nuestra investigación identificó tres líneas de acción que la política pública debería abordar con carácter prioritario.

La primera es construir sistemas de evaluación del PFC que tengan sentido para quienes deben usarlos y que entreguen evidencia a las escuelas y a la misma política pública. El Ministerio publicó en 2025 una serie de rúbricas para retroalimentar los PFC, lo que fue un paso en la dirección correcta, pero las herramientas sin acompañamiento ni recursos que permitan abordar las debilidades que se identifican en la evaluación no transformarán las prácticas pedagógicas. Se necesita apoyo concreto para que las comunidades educativas puedan mejorar sus prácticas, evaluaciones con un carácter formativo —orientado a la mejora continua— y no meramente burocrático.

La segunda es transformar el rol de los Servicios Locales de Educación Pública en este ámbito. Hoy, cuando los SLEP se involucran con los PFC de sus establecimientos, tienden a hacerlo desde una lógica burocrática/administrativa de verificación del cumplimiento formal. Lo que las escuelas necesitan es un acompañamiento pedagógico situado, que parta del reconocimiento de las particularidades de cada comunidad y que fortalezca sus capacidades reales para llevar adelante procesos significativos de formación ciudadana. Los líderes intermedios tienen la proximidad territorial y el conocimiento local para hacer ese trabajo; hace falta que cuenten con la orientación, el tiempo y los recursos para hacerlo.

La tercera prioridad es la más estructural y, por lo mismo, la más urgente: definir la formación ciudadana como una política de Estado. A lo largo de la última década, cada administración ha planteado su propio objetivo para la “formación ciudadana”. Como ya hemos señalado, algunas administraciones han priorizado una ciudadanía orientada a la convivencia escolar y otras hacia la participación democrática y esto ciertamente ha producido tensiones. Estas tensiones no son en sí mismas un problema sino, de hecho, parte productiva de vivir en una democracia. El problema ocurre cuando estas tensiones se expresan en reorganizaciones institucionales y cambios de énfasis en ciclos de cuatro años, pues el resultado solo confunde a las escuelas. Chile necesita un acuerdo de largo plazo para la educación ciudadana, construido transversalmente más allá de los ciclos electorales, permitiendo así a las comunidades educativas desarrollar proyectos con coherencia e identidad propias.

LA FORMACIÓN CIUDADANA NO PUEDE ESPERAR OTRA DÉCADA MÁS

Diez años después de su promulgación, la Ley 20.911 sigue siendo una oportunidad valiosa. Los desafíos que enfrenta su implementación no son evidencia de que la ley esté equivocada, sino de que la política pública no ha estado a la altura de lo que ella exige. En un Chile donde la desconfianza en las instituciones democráticas crece cada día más, y donde la pandemia profundizó brechas educativas que aún no cerramos, no hay margen para seguir tratando la formación ciudadana como un problema burocrático y llenando planes para no caer en incumplimiento. Tomar en serio la formación ciudadana, como un problema central del país,  o seguir descuidándola, tendrá consecuencias que van mucho más allá de las aulas y los patios escolares.

Este artículo resume los resultados del proyecto FONIDE N°2400097, «La Ley 20.911 en la escuela chilena post-pandémica: evaluación de las condiciones de base para el desarrollo de aprendizajes ciudadanos», desarrollado por la Fundación Momento Ciudadano y la Universidad Austral de Chile.