Cupos reservados para los pueblos indígenas: tres preguntas centrales

Quienes rechazan garantizar cupos a los pueblos originarios en la discusión de una nueva Constitución, sostienen que esa idea es antidemocrática. Un sector de RN, incluso, compara los cupos con “los senadores designados” que impuso la dictadura. El autor de esta columna rebate ese argumento y avanza sobre otros asuntos centrales: ¿cuántos cupos habría que garantizar a los pueblos indígenas?, ¿qué padrón electoral debiese usarse y quién podría postular a esos cupos reservados? El autor examina las propuestas en discusión y muestra que la representación indígena puede ser muy distinta, dependiendo de cómo se respondan esas preguntas.

La participación de pueblos indígenas en la elaboración de la nueva Constitución se ha transformado en uno de los temas centrales sobre la convención constituyente. La demanda social y política busca reflejar en la Convención la diversidad socio-demográfica del territorio. Así, la gran interrogante se refiere a cuáles son los mecanismos más apropiados para incorporar a los pueblos indígenas y, de hecho, en los últimos días se han comenzado a delinear algunas propuestas. Aquí abordaré algunos de los principios fundamentales y regulaciones que orientan este debate advirtiendo que el modo en que se establecen estas reglas podría afectar significativamente la representación de los pueblos indígenas en el proceso constituyente.

Vale la pena mencionar tres cuestiones previas.

Primero, la existencia de mecanismos de acción afirmativa para representar grupos específicos (etnias, naciones, grupos religiosos, regiones), no es algo ajeno a las democracias representativas dado que en más de una cuarentena de países se observa algún tipo de mecanismo para representarlos. De ellos, en 20 países se constata un sistema específico de asientos reservados para representación de estos colectivos en el Congreso o Parlamento  Nacional (Fuentes & Sánchez 2018, Reynolds 2005).

Segundo, los sistemas de asientos reservados no se apartan de la tradición de la competencia electoral. Es decir, la lógica  de ellos considera reservar un espacio de representación para determinados colectivos o poblaciones que comparten una identidad pero el modo en que se elige a los representantes para ocupar estos asientos suele ser idéntico a las reglas que operan para el resto de los asientos. De este modo, se trata de reservar un espacio de representación, pero siempre se realiza a través de elecciones competitivas dentro del grupo que aspira a ser representado.  En este sentido, la comparación que realizó un grupo de diputados(as) de Renovación Nacional entre la institución de los senadores designados y los escaños reservados es falaz (El Mercurio, 13.12.2019).  Mientras los senadores designados eran nombrados por alguna autoridad o Consejo, en el caso de los escaños se trata de asientos que son distribuidos en una competencia electoral donde la ciudadanía indígena será la que escogerá a sus representantes por medio del voto.

Tercero, la idea de incluir asientos reservados es una idea socialmente aceptada en Chile. En una encuesta realizada por el Laboratorio Constitucional (UDP) en conjunto con Criteria (marzo 2019) detectamos que el 66% de los encuestados favorecía la idea de establecer escaños reservados para pueblos indígenas en el Congreso. Otra encuesta del Laboratorio Constitucional (UDP) realizada junto a Subjetiva (mayo 2018) mostraba que de los congresistas en ejercicio, el 57% favorecía la idea de contar con este tipo de representación.

Así, los escaños reservados no son una figura extraña a democracias representativas y se trata de una idea socialmente aceptada en Chile.

La pregunta, entonces, es cómo poder materializar esta idea. Al respecto, tres grandes temas deben abordarse: cuántos escaños reservados debiesen establecerse, quiénes podrían votar, y quiénes podrían ser candidatos o candidatas para estos asientos.

CANTIDAD DE ASIENTOS

Si se aceptar la idea de establecer asientos reservados, la primera cuestión a resolver es el número. Evopoli, por ejemplo, considera que correspondería asignar un número proporcional a la cantidad de población que está registrada en la CONADI, esto es, si se registra en un padrón indígena un total de 970 mil personas, entonces la cantidad de asientos a distribuir serían 8 asientos que, de acuerdo a ese partido, debiesen descontarse de los 155 representantes a elegir para la Convención.

Revolución Democrática, en cambio, sostiene que si la población indígena en Chile alcanza a 12,9%, entonces como mínimo debiesen establecerse 16 cupos para pueblos indígenas además de los 155 de la Convención, asegurando un cupo por cada uno de los 9 pueblos reconocidos hoy y el resto debiesen ser distribuidos de acuerdo a los votos obtenidos en la elección de delegados.

La Fundación por la Democracia y la Fundación Igualdad han propuesto un total fijo de 20 escaños adicionales a los 155 de la Convención Constitucional, y 10 escaños si se tratara de la Convención Mixta. En este caso, el cálculo se hace respecto de la población indígena que equivale al 12,9% por lo que estos 20 escaños representan el 13% de los 155 representantes totales definidos para la Convención Constitucional.

Como vemos, el criterio para definir la cantidad de asientos varía significativamente en tres sentidos. Primero, en algunos casos se considera como criterio la población indígena registrada en la base de datos CONADI (970 mil), mientras en otros casos se considera la población total indígena (2,1 millón, o 12,9% del total de la población). Segundo, en algunos casos se considera que debiese asignarse un número de asientos en relación a la cantidad efectiva de inscritos en un registro indígena, y en otros casos se establece que el número de asientos no debiera depender de la cantidad de registrados, sino que debiese ser en relación al total de la población. Finalmente, mientras algunos consideran que los asientos indígenas debiesen ser considerados dentro de los 155 delegados, otros consideran que debiesen ser un número de asientos adicionales a estos 155.

En relación al número de asientos, considero que debiesen utilizarse dos criterios básicos: primero, que todos los pueblos reconocidos queden mínimamente representados en la Convención (al menos uno por pueblo) y, en segundo lugar, debiese establecerse un número fijo de asientos que sea proporcional a la población indígena (12,9%). La cantidad total de asientos asignados a pueblos indígenas debiese reflejar el peso que la población indígena tiene en la población nacional.

Así, en el caso de la Convención Constitucional que en la fórmula actual tiene 155 asientos, debiese asignarse un total adicional de 22 asientos para indígenas, sumando un total de 177 delegados. En el caso de la Convención Mixta, correspondería un total de 25 asientos para indígenas, sumando un total de 197 delegados. De este modo el total de asientos a distribuir (22 o 25 según el tipo de Convención Mixta/Constitucional) representaría en la Convención a una proporción similar a lo que tiene hoy la población indígena.

La idea de establecer un número variable de asientos indígenas (dependiendo de los electores indígenas que se registren) sería discriminatoria por cuanto se estaría creando una exigencia de participación electoral a los indígenas, mientras que aquella condición no se aplica con el resto de los asientos no indígenas.

EL PADRÓN INDÍGENA

La segunda dimensión se refiere a la definición de los electores indígenas. Pareciera razonable que aquellos electores que deciden votar por una candidatura indígena no puedan hacerlo simultáneamente por una candidatura no indígena. La solución que la mayoría de las propuestas realiza es establecer un padrón indígena especial y que dicho padrón se establezca a partir de los requisitos que establece la CONADI para definir quiénes pueden acceder a los beneficios que otorga el Estado.

¿Cuáles son aquellos requisitos? La CONADI establece que se considerarán indígenas quienes cumplan con alguno de los siguientes requisitos: quienes posean algún apellido indígena; quienes no teniendo el apellido, acrediten su procedencia indígena por tres generaciones; quienes mantengan rasgos culturales en tanto prácticas culturales de un modo habitual o cuyo cónyuge sea indígena; y quienes ocupen una propiedad o posesión de tierras asociadas a títulos de merced o sean beneficiarios de cesiones de tierras por parte del Estado.

En el caso de la Fundación para la Democracia/Igualdad se propone además establecer un plazo para permitir que los electores indígenas puedan certificar su pertenencia indígena ante CONADI.

Aquí se plantea una cuestión sustantiva y que, de acuerdo a lo que vimos en la sección anterior, tiene enormes repercusiones respecto de la representación indígena en la Convención. Si se acepta la confección del padrón a partir del registro de la CONADI, dadas las altas exigencias para certificar la pertenencia indígena seguramente el resultado será un padrón reducido y, por ende, una representación en cantidad de asientos relativamente acotada. El asunto crucial se asocia con el modo de definir lo que es ser “indígena”, que en el caso de considerarse el padrón de CONADI implicaría asumir que la pertenencia a un pueblo se asocia con tener un apellido, un vínculo territorial-legal, o un tipo de vida vinculada a ciertas costumbres.

Una visión alternativa aconsejaría relajar las exigencias dado que se trata de un proceso político general y no la entrega de recursos como sucede en el caso del padrón CONADI. En efecto, el propósito del registro de la CONADI se asocia con la entrega de ciertos beneficios económicos, sociales y territoriales que es muy distinto al ejercicio de un derecho político de votar. Así, perfectamente se podría establecer un padrón indígena a partir de la “auto-identificación”, esto es, se podría generar una convocatoria a registrarse en este padrón a todas aquellas personas que simplemente se autoidentifican como indígenas, sin mediar un requisito de apellido, posesión de títulos, o comprobación de ciertas prácticas culturales cotidianas.

Una opción muchísimo más sencilla y que no requeriría padrón especial sería que en el día de la elección para la Convención estuvieran disponibles dos votos para los electores. Quienes concurren a votar tendrían que optar por el “voto con candidaturas indígenas” (voto indígena) o el “voto con candidaturas no indígenas” (voto chileno). Así, la auto-identificación se produciría simplemente al momento de votar y muy probablemente el porcentaje de votantes indígenas reflejaría una cifra similar al que se obtiene en el Censo.

En síntesis, parece inconveniente asociar la confección de un padrón electoral para ejercer un derecho a voto con un sistema de empadronamiento que está pensado para distribuir recursos materiales que son escasos. Mucho más adecuado resultaría establecer un sistema basado en la libre autoidentificación de los electores con un determinado pueblo originario.

CANDIDATURAS Y SISTEMA DE SELECCIÓN

Una tercera dimensión se refiere a las condiciones de las candidaturas para ocupar los escaños reservados. Aquí podría aplicarse la propuesta de la Fundación para la Democracia/Igualdad que sugieren que las candidaturas sean patrocinadas por alguna comunidad indígena registrada en CONADI o que los candidatos (as) cumplan con los requisitos de pertenencia indígena a partir de un certificado emitido por CONADI. En otras palabras, el modelo propuesto plantea un sistema de autoidentificación con pueblos indígenas por parte de los electores y mayores exigencias de pertenencia en el caso de las candidaturas.

La organización de las candidaturas debiesen seguir las mismas condiciones institucionales del sistema electoral que se aplica a nivel nacional, es decir, debiese permitirse la organización de listas por partido, la presentación de candidaturas independientes, y también las normas concernientes a paridad de género si el acuerdo político lo llegase a establecer.

Eventualmente, podrían organizarse cinco megadistritos, de modo de asegurar la representación territorial de los pueblos originarios. Para el caso de la Convención Constitucional (22 asientos) consideraría: un distrito norte con 3 asientos (Arica a Coquimbo), Centro con 9 asientos (Valparaíso a Maule),  Sur con 8 asientos (Ñuble a Los Lagos), Austral con 1 asiento (Aysén a Magallanes), y Rapa Nui con 1 asiento. Para el caso de la Convención mixta (25 asientos), se agregaría un asiento en el distrito norte, centro y sur.  El mecanismo consideraría un factor de corrección de modo que los nueve pueblos indígenas reconocidos aseguraran como mínimo un asiento.

En síntesis, la representación de los pueblos indígenas en la Constituyente implica delimitar normas relativas a la cantidad de asientos a distribuir, quiénes pueden votar, quiénes pueden participar como candidatos(as) y el sistema de elección de estas candidaturas. Idealmente, el sistema debiese poder reflejar del mejor modo posible la diversidad de pueblos y su magnitud en Chile. Ello implica asignar un número de asientos que representan el 12,9% del total de la Convención (sea mixta o Constitucional), que el padrón se estructure respecto de la “auto-identificación”, que las exigencias de pertenencia a un pueblo indígena operen con la selección de candidaturas, y que el sistema de competencia sea similar al que opera al resto del país.

REFERENCIAS

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