El autor de esta columna valora los cambios que introduce la reforma política aprobada por el Congreso, pero sostiene que son insuficientes para enfrentar la fragmentación y advierte que deja intactos sus principales motores: los distritos grandes y los pactos electorales. Concluye que “la reforma que importa, la que revise distritos grandes o al menos revise los pactos y les dé a las bancadas algo que ofrecer además de algo que castigar, sigue pendiente. Mientras no llegue, la fragmentación con representación seguirá fabricándose, elección tras elección, incluyendo el tamaño de la papeleta presidencial”.

Imagen de portada: Leonardo Rubilar / Agencia Uno

Esta semana quedó despachado el proyecto de ley que promete “promover la gobernabilidad y la representatividad del sistema político”. Conviene decirlo de entrada: el proyecto es un aporte, corrige problemas reales y varias de sus medidas apuntan en la dirección correcta. Pero no ataca el centro del problema.

Para evaluarlo con justicia hay que distinguir dos familias de remedios contra la fragmentación política: los que atacan sus causas y los que atacan sus efectos. La principal causa, en lo que al sistema electoral concierne, es la magnitud de los distritos, es decir, el número de escaños que elige cada uno. El principal efecto es la dificultad del Ejecutivo para negociar con un Congreso poblado de actores pequeños y no siempre alineados programáticamente. Toda reforma seria debe medirse contra esas dos varas.

¿Qué hace esta ley sobre las causas? Encarece la entrada. Elimina la vía de constitución de partidos en tres regiones contiguas y exige presencia en ocho; sube el umbral de afiliados de 0,25% de los votantes efectivos a 0,3% del padrón electoral, que es sustancialmente mayor; inhabilita por cuatro años a los organizadores de un partido para competir por otra tienda (probablemente la medida más destacable); limita las candidaturas independientes al 50% de las declaraciones de cada partido; y traslada al parlamentario díscolo, y ya no a su partido de origen, el costo económico de cambiarse de camiseta.

Son medidas razonables. Podan los partidos cascarón, desincentivan el partido-vehículo creado para una sola candidatura y castigan la migración parlamentaria que recompone el Congreso entre elecciones. La experiencia peruana enseña, además, que unos requisitos de constitución regional laxos invitan a cualquier líder local, ante la primera desavenencia, a descolgarse y armar su propio instrumento. En ese sentido, la reforma más que reducir la fragmentación existente, impide su aumento por la vía de la entrada.

Pero la pregunta relevante es otra: ¿cuánto de la fragmentación que hoy padecemos se explica por la facilidad para inscribir partidos?  La fragmentación relevante para gobernar es la parlamentaria, y esa se decide en los distritos.

Los números son elocuentes. Chile fue siempre multipartidista: entre 1925 y 1973 el número efectivo de partidos promedió 6,8, uno de los más altos de América Latina. El binominal no eliminó esa dispersión; la congeló artificialmente en torno a 7 (si miramos a los partidos, y en torno a 2 si miramos a los pactos electorales), obligando a los partidos a apretarse en dos bloques. Cuando la reforma de 2015 removió el cerrojo, la fragmentación contenida se liberó: el índice saltó a un promedio superior a 13 en las tres elecciones siguientes, alcanzó 15,2 en 2021, el máximo de toda nuestra historia democrática registrada, y en 2025 apenas se moderó a 14,2. Seguimos en terreno de máxima fragmentación histórica, con el doble de partidos efectivos que bajo el binominal.

El peligro, con todo, no es el multipartidismo; es el multipartidismo sin estructura. El Chile de los años 60 convivía con muchos partidos, pero eran siempre los mismos, programáticos y enraizados en la sociedad. Lo que distingue al ciclo actual es la volatilidad: en 2021, casi el 40% de los escaños migró hacia partidos distintos de los que los ocupaban; en 2025 la cifra siguió sobre el 30%, cuando la literatura comparada habla de crisis a partir del 25%. Partidos que nacen y mueren en una elección no pueden representar a nadie de manera durable.

Y aquí está la omisión mayor del proyecto. La ciencia política lo estableció hace décadas: la variable institucional decisiva para el número de partidos viables es la magnitud de distrito, no el número total de parlamentarios. Reducir el número de diputados sin tocar las magnitudes no reduce la fragmentación y reduce la representación; la reingeniería de los distritos grandes en circunscripciones de cuatro o cinco escaños la reduciría de manera orgánica, transparente y plenamente compatible con la proporcionalidad. Con todo, modificar constantemente el sistema electoral en su núcleo atenta precisamente contra el proceso de estabilización y equilibrio del sistema. Quizás más importante, no se tocaron los pactos y subpactos, que permiten a los partidos pequeños entrar al Congreso subsidiados por los grandes. La maquinaria distrital y de alianzas electorales que produce la fragmentación queda, así, completamente intacta.

¿Y sobre los efectos? Aquí el proyecto insinúa el camino correcto y se detiene a mitad de él. Su componente más interesante es la creación de comités parlamentarios con jefes de bancada y la calificación del incumplimiento de sus acuerdos como infracción grave. Es la parte “brasileña” de la reforma: Brasil, con uno de los sistemas de partidos más numeroso del mundo, produjo por casi tres décadas mayorías estables organizando el trabajo legislativo en torno a las bancadas y sus líderes: el así denominado “presidencialismo de coalizão”.

Pero la disciplina brasileña no proviene de la sanción; proviene de que los líderes controlan lo que el diputado individual necesita: la agenda, las comisiones, la suerte de sus enmiendas. Votar con la bancada es, para el parlamentario aislado, la mayor estrategia para cumplir sus propósitos. El proyecto chileno crea la estructura y crea el castigo, pero no crea esa arquitectura de oportunidades: nuestros jefes de comité administrarán pareos y reemplazos, no el orden del día. Y la tensión clave seguirá presente: la ley sigue prohibiendo a los partidos dar órdenes de votación (que tiene una razón de legitimidad democrática: vale la voluntad individual de los representantes electos), pero carece de los incentivos para precisamente generar el comportamiento que la nueva disciplina de bancada querría encauzar (que los partidos voten como bloques, en la mayor medida posible). Se legisló la norma sin el mecanismo que la sostiene.

Hay, finalmente, un riesgo del que se habla poco. La fragmentación ya no se expresa sólo en la papeleta parlamentaria: se expresa, cada vez más, en la elección presidencial. En 2021 y en 2025 el ganador de la primera vuelta apenas superó el cuarto de los votos, y en ambas elecciones un candidato sin partido enraizado ni estructura territorial importante terminó tercero, cada vez más cerca del balotaje. Es el fenómeno peruano en cámara lenta: cuando las etiquetas partidarias valen poco y la ambición política encuentra cerrada la puerta de los partidos, no desaparece; se personaliza. Si esta reforma encarece la constitución de partidos sin que necesariamente se reconstruya el vínculo entre partidos y electorado, es esperable que los proyectos personalistas intenten tomar cuerpo por la vía de las candidaturas presidenciales, donde no hay umbral de afiliados que valga. Habremos ordenado la oferta parlamentaria para desviar el descontento hacia el lugar donde más daño hace.

En síntesis, lo que se aprobó es positivo pero insuficiente para la magnitud del deterioro. Poda etiquetas sin representación, encarece el partido-vehículo, planta la semilla de la organización legislativa. Ninguna de esas medidas toca los dos motores del problema: las magnitudes de distrito y los pactos electorales. Y la vía brasileña que insinúa queda incompleta, porque institucionaliza bancadas sin darles poder de agenda.

Nada de esto quita mérito a lo aprobado: es un paso, y en la dirección correcta. Pero la reforma que importa, la que revise distritos grandes o al menos revise los pactos y les dé a las bancadas algo que ofrecer además de algo que castigar, sigue pendiente. Mientras no llegue, la fragmentación con representación seguirá fabricándose, elección tras elección, incluyendo el tamaño de la papeleta presidencial.