La autora de esta columna sostiene que la reforma al Estatuto Administrativo es necesaria, pero advierte que flexibilizar las reglas de contratación y desvinculación sin corregir primero las actuales distorsiones podría profundizar la captura política del Estado. A su juicio, la modernización debe fortalecer el mérito, la carrera funcionaria y mecanismos objetivos de evaluación, resguardando la autonomía técnica de la función pública. Concluye que «un Estado moderno requiere personal técnico permanente, autónomo del ciclo electoral, capaz de representar con propiedad decisiones erradas o irregulares; lo contrario no es modernizar, sino perfeccionar el desmantelamiento de la función pública en favor del gobierno de turno».

Imagen de portada: foto referencial (Sebastián Beltrán / Agencia Uno)

El reciente anuncio del ministro de Hacienda, Jorge Quiroz, relativo a la conformación de una comisión transversal encargada de reformar el Estatuto Administrativo (Ley N° 18.834), sitúa en el centro del debate una de las mayores deudas institucionales del país. Sin embargo, la vía elegida ha encendido las alarmas de los gremios de funcionarios. Desde la Asociación Nacional de Empleados Fiscales (ANEF), su presidente José Pérez calificó la medida como un «acto violento» y «contradictorio», toda vez que el Ejecutivo ha prescindido unilateralmente de las mesas técnicas y del diálogo social formalizado previamente con el Ministerio del Trabajo. Este quiebre metodológico introduce una legítima sospecha sobre los objetivos de fondo: ¿se busca una modernización técnica o una flexibilización que profundice la precarización y la captura política de la institucionalidad pública?

Desde una perspectiva estrictamente jurídica, el diseño del empleo público en Chile descansa sobre la premisa de que la planta es la regla general, cargos permanentes y la contrata la excepción transitoria. De hecho, el Artículo 10° del Estatuto Administrativo es taxativo al establecer que el número de funcionarios a contrata de una institución no podrá exceder de una cantidad equivalente al 20% del total de los cargos de la planta. Sin embargo, los papeles aguantan todo y la realidad en los servicios públicos es muy distinta. Esa proporción legal hoy está completamente invertida: cerca del 70% de los trabajadores del Estado están a contrata, mientras que los cargos de planta quedaron reducidos a su más mínima expresión.

Ante esta distorsión generalizada, la jurisprudencia de la Corte Suprema y los dictámenes de la Contraloría General de la República han tenido que intervenir de emergencia mediante la doctrina de la «confianza legítima», intentando dar un piso mínimo de estabilidad a muchos profesionales cuya carrera funcionaria formal permanece congelada. Instalar en la prensa el mito de que es «casi imposible» desvincular a un funcionario público es una falacia que cae por su propio peso. Las herramientas legales existen: la normativa vigente permite destituir a un funcionario de planta ya sea mediante un sumario administrativo o a través del sistema de calificaciones, cuando se es evaluado en Lista 4 o durante dos periodos consecutivos en Lista 3. El verdadero problema no es la falta de herramientas, sino que quienes llegan con cada administración prefieren el camino corto de no hacerse problemas, o bien, manipulan estos mecanismos con un sesgo político evidente.

La experiencia demuestra un patrón claro según el color político de turno. Mientras las administraciones de centro-izquierda suelen eludir la fricción llenando las evaluaciones con notas máximas, los gobiernos de derecha tienden a rebajar las calificaciones bajo la premisa de que el «10» está reservado para Dios. Pero en lo que ambos sectores coinciden plenamente es en su incapacidad para fundamentar técnicamente el puntaje. Existe un consenso transversal en que el sistema actual está distorsionado y que no todos los funcionarios pueden estar automáticamente en Lista 1 con el puntaje máximo. Sin embargo, mejorar de raíz este mecanismo exige gestionar de una forma completamente diferente, estructurando el desempeño sobre la base de metas reales, objetivos claros y plazos definidos. El problema de fondo es que algunas jefaturas políticas parecen no tener el tiempo, el interés ni las competencias para organizar los equipos de trabajo bajo estas bases técnicas.

Como consecuencia de esta falta de planificación, los funcionarios con trayectoria en el sector público han debido tolerar por años un sinfín de irregularidades amparadas bajo el concepto de una discrecionalidad mal entendida. El proceso de evaluación del desempeño se ha degradado al punto de resumirse en la lapidaria frase: «A mi juicio su nota es…», lo que evidencia un criterio puramente subjetivo. Se ha normalizado el despropósito administrativo de ver a personal a honorarios, como asesores o jefes de gabinete que carecen de potestad pública y mando legal, evaluando a funcionarios de carrera a quienes ni siquiera conocen y a los que jamás han impartido una instrucción directa.

Esta anomalía es particularmente cruda en los ministerios de carácter político en comparación con los sectoriales. Algunas jefaturas califican sin tener el más mínimo conocimiento de la naturaleza del trabajo ni de las cargas laborales reales de los funcionarios dependientes; evalúan sin haber fijado jamás objetivos claros ni plazos asociados para su cumplimiento, desatendiendo la jurisprudencia que exige de forma taxativa que las notas se basen en hechos concretos y comprobables. Bajo este esquema de desidia, las instancias obligatorias de retroalimentación jefe/subordinado se vuelven completamente inútiles, transformando una herramienta de gestión en un mero trámite ornamental.

Estas reuniones de retroalimentación pierden todo su sentido cuando la jefatura desconoce por completo el trabajo desarrollado por el funcionario; de esta manera, se vuelve imposible obtener de ellos una identificación clara de las brechas de desempeño con el fin de corregirlas y mejorar, que es, precisamente, el fin último de cualquier evaluación.

Esta misma desnaturalización técnica afecta a la otra gran vía legal de destitución: los sumarios administrativos. Cuando se intenta activar este mecanismo para sancionar faltas graves como el maltrato laboral, la rigurosidad jurídica suele ceder ante el peso de las redes de influencia. El mayor problema surge en la instrucción de sumarios donde se ven involucradas jefaturas de alto rango. Como la norma exige que el fiscal a cargo del proceso posea un grado jerárquico igual o superior al de los inculpados, en el contexto de los ministerios lo más probable es que el diseño del caso recaiga en un jefe de división. Al ser este un cargo de la exclusiva confianza política de la misma autoridad de servicio que finalmente decide sobre el proceso, el diseño institucional ampara un conflicto de interés estructural.

La realidad de la administración pública evidencia que muchos de estos procesos son manejados políticamente; se dilatan de manera escandalosa o se busca cerrarlos y sobreseerlos sistemáticamente cuando existen operadores o familiares del poder político involucrados. Las constantes presentaciones ante la Contraloría apenas logran mantener vivas causas que terminan muriendo por el mero paso del tiempo, prescribiendo convenientemente cuando las jefaturas con responsabilidades políticas regresan al servicio de la mano de las nuevas administraciones. Esto transforma a los sumarios en una moneda de cambio político, dejando a los trabajadores técnicos de carrera en una total indefensión.

La raíz de esta debilidad estructural se agudiza drásticamente en el tercer nivel jerárquico de la administración. En este nivel técnico-profesional, donde se ubican jefaturas de departamento y unidades de línea, persisten nombramientos permeados por la influencia y el cuoteo de los partidos políticos de turno, incluso en aquellos cargos declarados legalmente como concursables. Sobre ellos, es necesario considerar que esta constante renovación de las nuevas jefaturas no solo tensiona la continuidad técnica de las instituciones, sino que obliga a abrir un debate ético y financiero urgente sobre el sistema de incentivos del Estado.

Resulta imperativo evaluar si aquellos cargos de estricta confianza y claro compromiso político deben seguir siendo beneficiarios de los Programas de Mejoramiento de la Gestión (PMG) y los Convenios de Desempeño Colectivo (CDC). Estos instrumentos fueron diseñados para premiar la eficiencia y el mérito técnico de la administración, no para transformarse en un sobresueldo automático para autoridades transitorias cuya permanencia responde a la lealtad partidaria y no al cumplimiento de metas de largo plazo.

El análisis de estos incentivos devela otras grietas profundas. Por un lado, existe un reclamo legítimo y soterrado por parte del personal a honorarios. Aunque la norma estipula con claridad que estas contrataciones deben asociarse única y exclusivamente a funciones accidentales y no permanentes en la institución, la realidad lo desmiente: tenemos de manera habitual a funcionarios a honorarios cumpliendo funciones estructurales y permanentes para el servicio, incluso registrando asistencia lo que crea una relación de dependencia. A pesar de este compromiso diario, ven con frustración cómo su esfuerzo directo para alcanzar los convenios institucionales no se traduce en el derecho a recibir dichos bonos.

Por otro lado, la normativa exige que el diseño de estas metas sea un proceso participativo junto a las asociaciones y funcionarios, pero la realidad es que el personal operativo termina enterándose de los compromisos de gestión cuando el decreto ya está completamente tramitado. Los funcionarios trabajan duro y sacan adelante las metas, pero bajo ningún punto de vista son ellos quienes las fijan.

A esto se suma la alarmante distorsión en la calidad de los objetivos establecidos. Es un secreto a voces que los servicios suelen comprometer metas bajas o fácilmente alcanzables con el único propósito de asegurar el cobro del bono. Lo más grave, sin embargo, ocurre cuando un indicador sale de la batería del PMG: ya que al parecer, una vez que deja de ser meta evaluada externamente, el nivel de gestión del servicio vuelve a desplomarse. El sentido original del incentivo, que la mejora se incorpore de forma permanente en la cultura institucional, se pierde por completo. Esta falta de rigor técnico se vuelve aún más crítica en los Convenios de Desempeño Colectivo (CDC), los cuales se resuelven a puertas cerradas por el propio jefe de servicio a nivel interno, careciendo de la auditoría externa que al menos presiona a los PMG.

Es indiscutible que, aun con normativas desactualizadas, un desarrollo institucional eficiente y eficaz depende directamente del liderazgo, las capacidades técnicas y las habilidades blandas de las jefaturas de línea. El problema radica en que, comúnmente, estos nuevos liderazgos políticos pasan a comportarse simplemente como los denominados «new bosses»; autoridades que requieren un mínimo de dos años solo para comprender la estructura del servicio, ubicarse en sus funciones y entender qué les corresponde hacer. Mientras dura su curva de aprendizaje, estas jefaturas siguen pensando erróneamente que necesitan personal de su exclusiva «confianza relacional» en las unidades técnicas. Con ello, perpetúan redes políticas y de amiguismo que terminan por capturar incluso los niveles técnico-profesionales. El costo de sus errores y de su impericia técnica rara vez es asumido por ellos, dado que la responsabilidad jerárquica difícilmente se persigue con rigor; por el contrario, son los propios funcionarios técnico-profesionales de carrera quienes terminan absorbiendo y pagando el costo de las malas decisiones de sus superiores.

Lo más complejo de todo este escenario es que el incumplimiento normativo crónico y el desorden administrativo generalizado le resultan sumamente convenientes al poder político de turno para manejar las contrataciones y desvinculaciones a su antojo. Si queremos ver los riesgos de una total liberalización del sistema, basta con mirar lo que ya ocurre con el personal a contrata. La precariedad estructural de estos cargos, empuja a muchos funcionarios a trabajar para servir a los intereses de la jefatura de turno en lugar de servir al Estado. Son esas jefaturas las que tienen el poder discrecional de mantenerles la fuente laboral, subirles el grado o asignarles horas extraordinarias. Bajo esas condiciones de vulnerabilidad, es prácticamente imposible encontrar una obediencia reflexiva. Por el contrario, un funcionario con permanencia e inamovilidad laboral sí cuenta con la espalda y la autonomía para ejercer un control normativo desde dentro, representando decisiones erradas o irregulares sin el temor constante a ser despojado de su sustento de la noche a la mañana.

Frente a alguna intención soterrada de sectores de la comisión de terminar definitivamente con el sistema de plantas, surge una interrogante ineludible y de profundo impacto patrimonial: ¿Cómo piensa el Estado retribuir al conjunto de funcionarios que por más de dos décadas han estado legítimamente a la espera de aumentar su grado funcionario? La autoridad, basándose en una discrecionalidad caprichosa, ha mantenido congelados los cargos y las vacantes de planta de manera histórica, privando a los trabajadores de su derecho a la promoción. Si el objetivo es disolver este régimen, el gobierno debe responder con claridad de qué manera pagará y reparará económicamente los perjuicios causados por la postergación sistemática de estas carreras. Borrar la planta de un plumazo, sin un mecanismo de compensación por las expectativas frustradas y los derechos vulnerados de los funcionarios con historia, constituiría un despojo laboral sin precedentes.

Por consiguiente, si la comisión convocada por Hacienda realmente aspira a modernizar el Estatuto Administrativo, el primer paso debe ser respetar y hacer cumplir la normativa que ya se encuentra plenamente vigente. Antes de flexibilizar el régimen de despidos, las autoridades deben garantizar la aplicación del Artículo 8° de la ley, resguardando el carácter concursable del tercer nivel jerárquico. Esto es urgente para rescatar el verdadero mérito técnico, asegurando que los grados académicos, los postítulos, la experiencia y la trayectoria profesional vuelvan a valer más que el nivel de influencia política o la cercanía relacional con la jefatura de turno. En esta misma línea, es imperativo fiscalizar que las instituciones públicas cumplan con la instrucción de la Dirección Nacional del Servicio Civil, la cual obliga a implementar un plan trianual para proveer los cargos de planta que hoy se mantienen vacantes de manera caprichosa. Finalmente, se debe exigir que las precalificaciones y calificaciones se fundamenten de manera rigurosa en hechos concretos, objetivos y medibles, tal como lo ha dictaminado reiteradamente la Contraloría. Esto implica transitar definitivamente hacia un sistema basado en el cumplimiento de objetivos institucionales, metas claras y plazos bien definidos para los equipos, terminando de una vez por todas con los sesgos subjetivos que entrampan el desarrollo de la función pública.

Aceptando que es necesario revisar y actualizar el estatuto, lo verdaderamente preocupante es identificar el objetivo último que persigue el poder político. Lo que se decida en este espacio de reforma no puede, bajo ninguna circunstancia, entregar una mayor libertad al mundo político sobre los funcionarios públicos de la que hoy ya detentan de facto. Si los cambios propuestos por el gobierno buscan implementar un sistema que otorgue mayor libertad para contratar y desvincular sin ningún tipo de contrapeso legal o gremial, se pondrá en serio riesgo tanto el correcto uso de los recursos fiscales como la propia estabilidad de la institucionalidad pública. Un Estado moderno requiere personal técnico permanente, autónomo del ciclo electoral, capaz de representar con propiedad decisiones erradas o irregulares; lo contrario no es modernizar, sino perfeccionar el desmantelamiento de la función pública en favor del gobierno de turno.