El autor de esta columna analiza los fundamentos de una ley ómnibus, como la anunciada por el Presidente Kast y que se espera que presente el Gobierno en el Parlamento. Sostiene que «la idea matriz —’reconstrucción y desarrollo económico y social’— es tan ancha que no delimita nada. Con ese mismo paraguas se podría justificar la reforma al Código del Trabajo, a políticas de género o la política exterior. Que el gobierno tenga mayoría para aprobar este paquete no significa que tenga razón para presentarlo así. La democracia no se mide solo en votos: se mide también en la calidad del debate que precede a esos votos, y ese debate, aquí, fue clausurado antes de comenzar».

Imagen de portada: Prensa Presidencia

Hay una categoría en el derecho parlamentario comparado que describe con precisión lo que el Presidente Kast presentó en cadena nacional: la llamada omnibus bill. El término, tomado del latín —»para todos»—, designa aquellos proyectos de ley que, bajo una misma carátula y votación, empaquetan materias heterogéneas que no guardan entre sí una relación de sustantividad real. El nombre es adecuado: como el viejo coche de caballos que recogía pasajeros de destinos distintos, la ley ómnibus transporta en un solo vehículo normativo reformas que, en condiciones normales, exigirían debates separados, distintos informes técnicos y quórums diferenciados.

El Proyecto de Ley para la Reconstrucción Nacional y el Desarrollo Económico y Social es un ejemplo canónico del género, un real contrabando legislativo. Es también, en el sentido más literal de la expresión, un Frankenstein legislativo: una criatura ensamblada con fragmentos de distintos cuerpos normativos, cosidos entre sí con la urgencia como hilo conductor y presentada al Congreso como si tuviera relación y coherencia orgánica. Como el monstruo de Mary Shelley, impresiona por su tamaño, desconcierta por su composición y resulta difícil de detener una vez que se ha puesto en movimiento. 

Que Ñuble, Biobío y Valparaíso necesitan recursos urgentes es indiscutible. Las catástrofes que han golpeado esas regiones dejaron una deuda habitacional y social que el Estado no puede diferir. Pero de esa premisa verdadera no se sigue que la misma ley deba también rebajar el impuesto corporativo de 27% a 23%, establecer un crédito tributario por empleo formal, eliminar las contribuciones de bienes raíces a los mayores de 65 años, eximir de IVA la venta de viviendas nuevas, establecer una moratoria de cuatro años al ingreso de nuevas instituciones al sistema de gratuidad universitaria y crear un mecanismo de reembolso estatal cuando una RCA (Resolución de Calificación Ambiental) sea anulada judicialmente. Asuntos que no responden a emergencia alguna, Chile es un país reconocido por su institucionalidad y todavía goza de buena salud en sus finanzas públicas. Son diez medidas con diez lógicas distintas, diez cuerpos normativos afectados y diez debates que merecen cada uno su propio espacio. La urgencia convertida en coartada termina funcionando como un bolsillo de payaso o un cajón de sastre para el desarrollo de una agenda ideológica. 

Pero aquí conviene detenerse, porque la pregunta más incómoda no es si el texto es heterogéneo —lo es, de manera ostensible— sino por qué el Ejecutivo lo redactó así. La respuesta que ofrece el profesor Olivier Rozenberg resulta más reveladora que cualquier crítica de técnica legislativa: las leyes ómnibus no son solo un mecanismo de eficiencia, sino ante todo un dispositivo de señalización. El Ejecutivo propone textos largos y heterogéneos para demostrar simultáneamente ante múltiples audiencias —votantes, mercados, oposición— su capacidad y voluntad de actuar. La monstruosidad no es un defecto que se tolera: es la prueba de fuerza y de que la discusión parlamentaria no es tan importante como la urgencia estatal. Un proyecto que en una sola iniciativa atiende la reconstrucción, reforma el sistema tributario, protege el empleo formal y reordena el financiamiento universitario no comunica coherencia jurídica; comunica omnipotencia política. El problema es que esa señal se emite a costa del debate que cada una de esas materias merece por separado.

La doctrina constitucional ha desarrollado una nomenclatura precisa para este fenómeno. En Brasil se habla de emendas jabuti —la tortuga que aparece en lo alto de un árbol sin que nadie pueda explicar cómo llegó ahí—, para describir los preceptos intrusos que se insertan en proyectos de ley sin conexión con su objeto declarado. En Francia, el Conseil Constitutionnel ha construido una desarrollada jurisprudencia sobre los cavaliers législatifs, disposiciones que cabalgan sobre un texto ajeno aprovechando su impulso político. En Estados Unidos, la crítica a las omnibus bills y a los llamados earmarks —asignaciones individuales escondidas en presupuestos masivos— ha sido materia recurrente de reforma parlamentaria desde al menos los años 90. En todos esos sistemas, el diagnóstico converge: el monstruo no nace por accidente, sino por diseño. En Chile, podríamos claramente llamarlos ekekos legislativos, ese tradicional muñeco andino que carga múltiples cosas inconexas entre sí para traer la buena suerte.

El fenómeno del management político de la ley es preocupante, Danièle Lochak y Jacques Chevallier lo identificaron con precisión: la transición silenciosa en la lógica del derecho contemporáneo. Históricamente, la ley operaba bajo un razonamiento analítico, lineal y deductivo. El Estado contemporáneo ha migrado hacia una racionalidad sistémica y teleológica donde la ley ya no es un fin en sí misma sino un instrumento de gestión orientado a la eficacia de la acción política. Esta racionalidad de las consecuencias prioriza el logro de fines sociales por sobre la coherencia del sistema normativo. Manuel Atienza lo tradujo en términos más precisos al distinguir entre racionalidad teleológica y racionalidad jurídico-formal: la ley ómnibus sacrifica sistemáticamente la segunda en favor de la apariencia de la primera. Lo que queda cuando esa apariencia se disuelve es pura racionalidad estratégica. El vehículo legislativo no importa, la coherencia de materia no importa, importa únicamente el resultado y el golpe mediático-político. Una multiplicidad de reformas estructurales viaja así pegadas con un clip a la urgencia de reconstruir regiones golpeadas, y nadie puede votar contra las unas sin votar también contra las otras. El Frankenstein legislativo cumple así su función más importante: hace políticamente imposible la disección.

Esa imposibilidad no es inocente. El jurista italiano Mauro Zamboni ha descrito como heterogeneidad profunda el fenómeno que se produce cuando las materias mezcladas en un mismo texto carecen de toda lógica jurídica compartida y solo se explican por compromisos políticos inconexos: el cumplimiento simultáneo de promesas hechas a audiencias distintas que de otro modo serían incompatibles entre sí. Esa heterogeneidad tiene una consecuencia que va más allá de la técnica legislativa: al votar un paquete que incluye desde mecanismos de repatriación de capitales hasta moratorias a la gratuidad universitaria, el Ejecutivo puede elegir qué parte de la ley destacar ante su electorado para justificar su opción, ocultando en la complejidad del texto las partes impopulares o políticamente costosas. La rendición de cuentas democrática queda así neutralizada. No hay transparencia posible donde el objeto mismo del debate es un rompecabezas cuyas piezas no pertenecen al mismo juego, el dejo autoritario es silencioso pero evidente a la vez.

El problema se agudiza en el trámite. Una ley ómnibus no solo es compleja en su estructura: vulnera la seguridad jurídica en sus dos dimensiones fundamentales. La seguridad objetiva —la corrección estructural y la estabilidad del sistema normativo— se resiente cuando en un mismo acto legislativo se modifican simultáneamente la Ley 16.271 de donaciones, la LIR en sus artículos de impuesto corporativo, la Ley 21.091 de educación superior, el sistema de IVA en construcción y el régimen de permisos sectoriales ambientales, sin que exista entre ellos un hilo conductor que permita anticipar el sentido de las reformas futuras, quebrando la armonía de la norma destruyendo el sentido de la historia fidedigna de su establecimiento. La seguridad subjetiva —la previsibilidad para el ciudadano— se destruye cuando el conocimiento del derecho vigente se convierte en lo que la doctrina francesa ha llamado una hazaña esforzada: la regulación queda pulverizada en lugares inescrutables del ordenamiento, dispersa entre cuerpos normativos que el ciudadano común no tiene manera de rastrear. Esto es contrario a la dilatada doctrina reconocida por cortes constitucionales de la sinceridad de la ley, que exige que las normas jurídicas no escondan lo que realmente son. Como señaló Jeremy Waldron, la legitimidad de la ley no reside solo en que sea aprobada por una mayoría, sino en que esa mayoría haya deliberado efectivamente sobre un texto determinado y comprensible. La criatura está diseñada para que nadie se atreva a clavar el bisturí, y para que nadie pueda leerla entera.

El gobierno y sus aliados podrán tener argumentos para bajar el impuesto corporativo, para crear el crédito tributario o para frenar el crecimiento del gasto en gratuidad. Lo que no existe es un argumento constitucional serio y defendible para debatir esas materias en la misma ley que atiende una emergencia social de primer orden. La idea matriz —»reconstrucción y desarrollo económico y social»— es tan ancha que no delimita nada. Con ese mismo paraguas se podría justificar la reforma al Código del Trabajo, a políticas de género o la política exterior. Que el gobierno tenga mayoría para aprobar este paquete no significa que tenga razón para presentarlo así. La democracia no se mide solo en votos: se mide también en la calidad del debate que precede a esos votos, y ese debate, aquí, fue clausurado antes de comenzar.

La pregunta pertinente no es si el gobierno tiene derecho a presentar una agenda económica ambiciosa o cuestionar una política pública como la gratuidad universitaria —desde luego que lo tiene— sino si tiene derecho a hacerlo eludiendo el debate que esa agenda merece, montada sobre la urgencia de una crisis que afecta a miles de familias. En la novela de Shelley, el verdadero problema nunca fue el monstruo. Fue el científico que lo creó y luego fingió no reconocerlo como suyo.