Las autoras de esta columna sostienen que la gobernanza heterárquica en zonas de sacrificio como Quintero y Puchuncaví no debe romantizarse como un modelo ideal, sino entenderse como el síntoma de un Estado que ha fallado reiteradamente en proteger los derechos de las comunidades y sus territorios. Concluyen que «quizás el mayor aprendizaje que dejan las zonas de sacrificio -y también los recientes desastres que han golpeado al país- no sea únicamente la importancia de la organización social, sino la necesidad de que esa organización deje algún día de ser una condición para ejercer derechos básicos. Porque una democracia ambiental madura no se mide por la capacidad heroica de sus comunidades para enfrentar la adversidad. Se mide por la capacidad de sus instituciones para evitar que esa adversidad llegue a convertirse, una y otra vez, en el punto de partida para miles de personas».

Imagen de portada: Lukas Solís / Agencia Uno

La participación ciudadana se ha convertido en una de las palabras favoritas del discurso público. Gobiernos, empresas y gremios hablan de gobernanza territorial, diálogo, licencia social, sostenibilidad y construcción conjunta como pilares indispensables para el desarrollo. Las cartas de compromiso abundan, los reportes de sostenibilidad empresarial dedican páginas enteras a la relación con las comunidades y pocas iniciativas prescinden hoy del lenguaje de la participación. El problema es que, con demasiada frecuencia, ese compromiso termina donde comienza el conflicto. Porque cuando las comunidades ejercen realmente su derecho a influir sobre las decisiones, el discurso cambia.

Cuando una organización vecinal cuestiona un megaproyecto, cuando una agrupación ambiental logra detener una iniciativa que amenaza un ecosistema o cuando una comunidad recurre a los tribunales para exigir protección frente a la contaminación, el relato cambia rápidamente. Ya no se habla de participación, sino de «permisología», de activismo, de “grupos que obstaculizan el desarrollo” o de “intereses ideológicos que frenan las inversiones”. La participación parece ser bienvenida mientras no altere las decisiones relevantes.

Esta paradoja revela una pregunta incómoda: ¿queremos comunidades organizadas o solo comunidades que legitimen decisiones ya tomadas? La experiencia de las denominadas zonas de sacrificio permite responder esa pregunta desde otro lugar. Allí, la organización social no surgió como un ejercicio romántico de ciudadanía activa ni como una política pública exitosa de participación. Surgió porque el Estado había dejado de cumplir una de sus funciones más básicas: proteger los derechos de quienes habitan esos territorios.

Hemos aprendido a admirar la capacidad de aquellas comunidades organizadas para producir información científica, contratar asesorías, monitorear la contaminación, levantar catastros ambientales, presentar recursos judiciales y fiscalizar proyectos. Sin embargo, detrás de esa admirable capacidad de articulación existe una realidad mucho menos alentadora: la mayoría de estas redes nacen porque las instituciones fallaron antes.

La historia de Quintero y Puchuncaví probablemente sea el mejor ejemplo de esta paradoja. Durante décadas, el territorio ha acumulado industrias contaminantes, episodios de intoxicación y una degradación ambiental ampliamente documentada. Frente a la incapacidad del Estado para prevenir el daño, las comunidades comenzaron a hacer aquello que las instituciones no estaban haciendo: coordinarse, reunir evidencia, articular organizaciones, convocar expertos y traducir su experiencia cotidiana al lenguaje jurídico y técnico que el propio Estado estaba dispuesto a escuchar. Este proceso de articulación y gobernanza comunitaria fue determinante para visibilizar el conflicto socioambiental y exigir la protección de sus derechos, culminando en la sentencia de la Corte Suprema de 2019, que acogió las demandas de las comunidades y ordenó al Estado implementar un conjunto de medidas para resguardar el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación.

Esa experiencia constituye uno de los ejemplos más interesantes de gobernanza territorial en Chile. No porque esta busque reemplazar al Estado, sino porque demostró que actores diversos -organizaciones sociales, sindicatos, pescadores, ONG, universidades y especialistas- podían construir respuestas colectivas frente a un problema común. La literatura denomina a este fenómeno gobernanza heterárquica: una forma de coordinación donde las decisiones no dependen exclusivamente de una autoridad central, sino que emergen de redes de colaboración entre múltiples actores.

Sin embargo, sería un error romantizar esa experiencia o convertirla en un modelo ideal. La gobernanza heterárquica no nació porque el Estado hubiese diseñado una institucionalidad moderna y participativa. Surgió porque la gobernanza jerárquica había fracasado reiteradamente. Fue la consecuencia de décadas de decisiones públicas que privilegiaron la continuidad productiva por sobre la protección de las personas y del territorio.

Este punto resulta especialmente importante porque en los últimos años el concepto de gobernanza se ha vuelto cada vez más frecuente en las políticas públicas. Se habla de mesas de trabajo, procesos participativos, consejos consultivos y diálogos territoriales. Sin duda, son avances respecto de modelos completamente centralizados, pero el problema aparece cuando la participación se convierte únicamente en un mecanismo de consulta y no en una instancia donde las comunidades tengan capacidad real para influir sobre las decisiones, como ya hemos señalado.

En demasiadas ocasiones el Estado convoca a participar cuando las decisiones estratégicas ya fueron adoptadas; las comunidades pueden opinar sobre la implementación, formular observaciones o integrar mesas de seguimiento, pero difícilmente pueden modificar aquello que dio origen al conflicto. Lo peor es que el problema no es sólo que la participación termina operando como un mecanismo para legitimar decisiones previamente definidas -más que como una herramienta para construirlas colectivamente-, sino además que incluso esa limitada participación es fuertemente criticada por actores con enorme influencia política y económica.

En ese contexto, el reciente informe de Sofofa sobre participación ciudadana es ilustrativo de cómo hoy una parte del debate público busca presentar la participación ciudadana como un obstáculo para el desarrollo. Este reporte pone el foco en los costos, la incertidumbre y las demoras que pueden generar estos procesos para la inversión. Sin desconocer la necesidad de contar con procedimientos más eficientes (para todos los actores involucrados), esa mirada omite una pregunta esencial: ¿por qué las comunidades recurren cada vez con mayor frecuencia a estos mecanismos? La experiencia de las zonas de sacrificio entrega una respuesta incómoda: porque durante décadas las instituciones fallaron en proteger sus derechos. La participación no es el origen de los conflictos socioambientales; es la consecuencia de décadas de decisiones adoptadas sin considerar a las comunidades y sin proteger adecuadamente sus derechos. Debilitar esos espacios no hará desaparecer los conflictos. Solo revela una profunda asimetría de poder y reduce la capacidad democrática para resolver los problemas antes de que terminen en los tribunales o, peor aún, convertidos en nuevas zonas de sacrificio.

Esa mirada invierte completamente la relación entre causa y efecto. La participación ciudadana no explica la existencia de los conflictos socioambientales, sino al contrario: los conflictos explican la necesidad de la participación. Las comunidades no comenzaron a organizarse porque existieran demasiados espacios para incidir, sino precisamente porque durante años esos espacios fueron insuficientes o inexistentes. Debilitar esos mecanismos no hará desaparecer los conflictos. Solo reducirá la capacidad democrática para resolverlos antes de que escalen hacia los tribunales o se conviertan, una vez más, en nuevas zonas de sacrificio.

Los recientes sistemas frontales -intensificados por ríos atmosféricos- que afectaron a distintas regiones del país demuestran que esta discusión está lejos de ser un debate exclusivamente ambiental o administrativo. Es, sobre todo, una discusión sobre la forma en que el Estado administra o gobierna el territorio. Durante años, juntas de vecinos y organizaciones locales han advertido sobre la destrucción de humedales, la ocupación de quebradas, la construcción sobre cauces, la degradación de dunas y la pérdida de otros ecosistemas que cumplen funciones esenciales para amortiguar inundaciones, estabilizar laderas y reducir riesgos. En demasiadas ocasiones esas advertencias fueron minimizadas, postergadas o absorbidas por procesos participativos incapaces de modificar las decisiones de fondo, pues los intereses económicos frecuentemente fueron mejor ponderados.

Las consecuencias están a la vista. Cada evento extremo pone a miles de personas en peligro vital o en situaciones de extrema vulnerabilidad, mientras obliga al Estado a movilizar cuantiosos recursos para enfrentar la emergencia y reconstruir infraestructura, viviendas y servicios. Sin embargo, mucho menos se discute cuánto de ese costo podría haberse evitado mediante una gestión efectiva del riesgo de desastres, una planificación territorial más rigurosa, una protección eficaz de la infraestructura natural y una participación ciudadana capaz de incidir antes de que el daño ocurriera. Escuchar a las comunidades no es solo una cuestión democrática; también es una decisión inteligente desde el punto de vista económico. Prevenir y mitigar siempre será menos costoso que reconstruir.

Fortalecer la gobernanza desde la perspectiva territorial no puede limitarse a multiplicar espacios participativos. El verdadero desafío consiste en redistribuir poder. Participar no es simplemente estar sentado en una mesa; es tener capacidad efectiva para modificar el resultado de las decisiones. Sin esa condición, la participación corre el riesgo de transformarse en una sofisticada forma de administración del conflicto.

Algo similar ocurre con el creciente énfasis en la resiliencia territorial. Tras cada desastre socionatural se insiste, con razón, en la necesidad de fortalecer la institucionalidad y la gobernanza para enfrentar eventos cada vez más extremos. Sin embargo, con frecuencia el debate termina concentrándose en reconstruir lo perdido y ejecutar nuevas obras de infraestructura, mientras las soluciones basadas en la naturaleza quedan relegadas a un segundo plano. Humedales, bosques, quebradas, dunas y cuencas no son solo elementos del paisaje, constituyen infraestructura natural que durante siglos ha amortiguado inundaciones, contenido incendios, estabilizado laderas y reducido múltiples riesgos. Su aporte no se limita a la recuperación posterior a los desastres: son un componente estratégico en todas las etapas del ciclo de la gestión del riesgo, desde la prevención y mitigación hasta la respuesta y la reconstrucción. Ignorar su rol en la gestión del riesgo y planificación territorial significa desaprovechar una de las herramientas más eficaces para fortalecer la resiliencia de los territorios, una realidad que, lamentablemente, los recientes eventos hidrometeorológicos han vuelto a poner en evidencia.

Existe un paralelo evidente entre ambos fenómenos. Así como solemos pedir a la naturaleza que resista los impactos que nosotros mismos provocamos, también hemos comenzado a pedir a las comunidades que compensen, mediante organización y voluntarismo, las debilidades del Estado. Ninguna de esas soluciones es sostenible. Si el Estado hubiera ejercido oportuna y adecuadamente la gobernanza que le correspondía, probablemente muchos conflictos socioambientales nunca habrían alcanzado la magnitud que hoy conocemos y buena parte de las redes comunitarias que admiramos no habrían tenido que asumir funciones que nunca les correspondieron.

Las organizaciones territoriales deben seguir siendo indispensables. No solo porque aportan conocimiento local invaluable, sino porque conocen el territorio mejor que cualquier institución centralizada. Su experiencia constituye un patrimonio democrático que debe fortalecerse y no reemplazarse. Pero reconocer ese valor no implica trasladarles responsabilidades que corresponden al Estado.

La buena gobernanza no consiste en que las comunidades hagan el trabajo que las instituciones dejaron de hacer. Consiste en construir un Estado capaz de prevenir los conflictos antes de que las personas deban organizarse para sobrevivirlos; un Estado que proteja los ecosistemas antes de tener que reconstruir ciudades completas; un Estado que incorpore el conocimiento local antes de tomar decisiones y no cuando el daño ya es irreversible; un Estado que entienda que la participación no es un gesto de buena voluntad, sino una condición para la legitimidad de las políticas públicas y del desarrollo que se busca generar en los territorios.

Quizás el mayor aprendizaje que dejan las zonas de sacrificio -y también los recientes desastres que han golpeado al país- no sea únicamente la importancia de la organización social, sino la necesidad de que esa organización deje algún día de ser una condición para ejercer derechos básicos. Porque una democracia ambiental madura no se mide por la capacidad heroica de sus comunidades para enfrentar la adversidad. Se mide por la capacidad de sus instituciones para evitar que esa adversidad llegue a convertirse, una y otra vez, en el punto de partida para miles de personas.