El autor de esta columna comenta la petición parlamentaria de ir a la Contraloría por posibles conflictos de interés de ministros en el Plan de Reconstrucción Nacional presentado al Congreso por el gobierno y que «la existencia de ministros eventualmente beneficiados no basta, por sí sola, para afirmar conflicto de interés». Reconoce que esta fiscalización es necesaria, pero que «la democracia no exige ausencia absoluta de intereses. Exige algo más razonable y más exigente: que esos intereses sean sometidos a procedimientos públicos, deliberación institucional y justificaciones que puedan sostenerse más allá del beneficio privado. En otras palabras, exige que la decisión pueda ser explicada sin depender de la conveniencia personal de quienes la impulsan».

Imagen de portada: Víctor Huenante / Agencia Uno

La decisión de parlamentarios de oposición de acudir a la Contraloría por un eventual conflicto de interés en la tramitación de la llamada Ley Miscelánea abre una discusión necesaria. Según se ha planteado públicamente, la objeción apunta a que ciertos ministros del Gobierno habrían participado en la elaboración o impulso de una reforma cuyos beneficios tributarios podrían alcanzarlos directa o indirectamente.

La pregunta es relevante. En una democracia marcada por altos niveles de desconfianza, todo posible cruce entre función pública e interés privado debe ser examinado con cuidado. Pero precisamente por eso conviene evitar una simplificación que puede terminar debilitando aquello que se quiere proteger.

No todo beneficio configura un conflicto de interés.

Un conflicto de interés no se define simplemente porque una autoridad pueda verse alcanzada por los efectos generales de una norma. Se configura cuando quien ejerce una función pública interviene en una decisión orientada a beneficiarse a sí mismo, o a un grupo específico al que pertenece, desplazando el interés general. La diferencia es decisiva.

Las leyes, por definición, generan efectos distributivos. Algunas personas, empresas o sectores resultan favorecidos; otros no. Eso no convierte automáticamente una ley en ilegítima ni transforma toda participación de una autoridad en conflicto de interés. El punto relevante no es si alguien se beneficia, sino si la norma fue diseñada para beneficiar a un grupo particular definido por su posición dentro del poder.

Ahí está el núcleo del problema.

Si una reforma establece beneficios generales para sectores amplios de la economía, el análisis no puede reducirse a preguntar si algún ministro podría quedar incluido entre sus beneficiarios. La pregunta institucionalmente correcta es otra: ¿la norma responde a una razón pública generalizable o está construida para favorecer a quienes la proponen?

Aquí la noción de razón pública, desarrollada por John Rawls, resulta útil. En una democracia pluralista, las decisiones colectivas no se legitiman únicamente porque cumplen un procedimiento formal. También deben poder justificarse mediante razones que otros ciudadanos puedan comprender como orientadas al interés común, aun cuando no compartan todos sus efectos particulares.

Aplicado al caso, el estándar debería ser claro: una autoridad puede participar en la elaboración de una política pública cuyos efectos generales eventualmente también la alcancen, siempre que la justificación de esa política no dependa de su beneficio personal, sino de razones públicas defendibles. Lo relevante no es la existencia abstracta de un interés, sino si ese interés domina la justificación de la decisión.

Por eso importa distinguir entre beneficio incidental y beneficio dirigido.

Si una ley define como beneficiarios a “ministros”, “autoridades” o un grupo cerrado asociado al Gobierno, el problema sería evidente. En ese caso, el diseño normativo apuntaría directamente a quienes participan en la decisión o pertenecen al círculo de quienes la impulsan. Pero si la norma se formula en términos generales —por ejemplo, respecto de sectores económicos, reglas tributarias o criterios aplicables a un universo amplio— la existencia de ministros eventualmente beneficiados no basta, por sí sola, para afirmar conflicto de interés.

Esta distinción es especialmente importante cuando se trata del Ejecutivo. Los ministros no son actores ajenos al proceso legislativo. En un régimen presidencial como el chileno, el Gobierno participa activamente en la formación de la ley: presenta proyectos, formula indicaciones, negocia con el Congreso y defiende públicamente determinadas políticas. Esa función de colegislador no desaparece porque una política pueda tener efectos generales que alcancen también a autoridades públicas.

Si el estándar fuera que cualquier efecto potencial sobre una autoridad obliga a excluirla automáticamente del diseño o impulso de una política general, buena parte de la acción estatal se volvería impracticable. Ministros de Hacienda participan en reformas tributarias que afectan su patrimonio; ministros del Trabajo impulsan reglas laborales que también pueden afectar su trayectoria futura; autoridades económicas intervienen en regulaciones que modifican mercados en los que eventualmente participan como consumidores, profesionales o inversionistas.

La cuestión, entonces, no puede ser la eliminación absoluta de todo interés. Eso es imposible. La cuestión es si esos intereses están suficientemente mediados por reglas, procedimientos, deliberación y razones públicas.

Eso no significa negar el escrutinio. Al contrario. La Contraloría cumple una función relevante al revisar si existen deberes de abstención, infracciones a la probidad o riesgos de captura del interés público. En este sentido, recurrir a un órgano de control no es problemático en sí mismo. Forma parte de los mecanismos institucionales disponibles para examinar la corrección de las decisiones públicas.

El problema aparece cuando el concepto de conflicto de interés se expande hasta abarcar cualquier beneficio indirecto, eventual o incidental. Cuando eso ocurre, el concepto pierde precisión. Y cuando pierde precisión, pierde fuerza.

La consecuencia es paradójica. En vez de fortalecer la probidad, se debilita la capacidad de identificar los casos realmente graves: aquellos en que una autoridad utiliza su posición para promover una decisión particular en beneficio propio, bajo apariencia de interés general. Si todo beneficio potencial es tratado como conflicto de interés, entonces se vuelve más difícil distinguir entre abuso real y efecto general de una política pública.

La democracia no exige ausencia absoluta de intereses. Exige algo más razonable y más exigente: que esos intereses sean sometidos a procedimientos públicos, deliberación institucional y justificaciones que puedan sostenerse más allá del beneficio privado. En otras palabras, exige que la decisión pueda ser explicada sin depender de la conveniencia personal de quienes la impulsan.

Por eso el resultado del proceso democrático no puede ser reducido automáticamente a la existencia de un conflicto de interés. Una ley discutida por el Ejecutivo, revisada por el Congreso, debatida por diputados y senadores, y sometida a control institucional, no queda invalidada solo porque algunos de sus efectos puedan alcanzar a autoridades públicas. Podrá ser criticada por su mérito, por su oportunidad, por su diseño técnico o por sus consecuencias. Pero esa crítica no equivale necesariamente a conflicto de interés.

La pregunta correcta no es simplemente si alguien se beneficia. La pregunta es si la norma puede justificarse públicamente sin depender de ese beneficio. Ahí está el estándar.

Porque cuando todo se convierte en conflicto de interés, el problema deja de ser la existencia de intereses indebidos. Pasa a ser nuestra incapacidad de distinguirlos.

Y cuando una democracia pierde esa capacidad, no fortalece la probidad. Debilita la legitimidad del propio proceso democrático.