El autor de esta columna comenta el anuncio del gobierno de terminar con la francquicia Sence, y reconoce que sus problemas están bien documentados: «Concentración del beneficio en grandes empresas, canalización de recursos hacia actividades de dudoso impacto, ausencia de una estrategia de recualificación sectorial y uso oportunista por parte de algunos proveedores». Pero, advierte que «lo que Chile necesita hoy es justamente lo contrario de lo que hace este gobierno. Necesitamos un programa nacional de competencias que ponga a las PYMEs y la cualificación de los trabajadores como una prioridad de Estado. Mientras esa discusión no se dé, las grandes empresas seguirán encontrando maneras de financiar la capacitación de sus equipos, porque disponen de recursos, escala y capacidades de gestión para hacerlo. Las PYMEs, no. Y los trabajadores que dependen de ellas, tampoco».

Imagen de portada: Sebastián Brogca / Agencia Uno

«Porque a cualquiera que tiene, se le dará, y tendrá más; pero al que no tiene, aun lo que tiene le será quitado» (Mateo 13:12).

Este pasaje, conocido como el efecto Mateo, ilustra cómo las ventajas tienden a favorecer a las clases privilegiadas. El gobierno chileno parece haberse tomado el versículo al pie de la letra: en nombre del ahorro fiscal ha decidido eliminar la Franquicia Tributaria SENCE, principal instrumento de formación continua en el sistema productivo, sometiendo a la pequeña empresa y al tejido emprendedor que sostiene a nuestras familias a una incertidumbre innecesaria. Con todos sus defectos, se trataba de la única palanca pública de escala para apoyar la capacitación de adultos en el mundo empresarial.

La Franquicia SENCE es, en muchos sentidos, la expresión fallida de una política liberalizadora impulsada desde el mismo sector ideológico que hoy gobierna. Consiste en un subsidio horizontal, nacido en dictadura y mantenido en democracia, que confió en que el mercado de capacitación organizaría por sí solo un sistema robusto de formación. La evidencia muestra que, lejos de ser así, la intensidad global de formación es baja y que el beneficio se concentra en el gran capital. Pero de ese fracaso no se sigue que debamos abandonar a las pequeñas empresas y a la clase trabajadora a su suerte. Se sigue, justamente, lo contrario: que es hora de recuperar la capacidad del Estado de diseñar una estrategia nacional de recualificación de competencias, con instrumentos pensados para que PYMEs y trabajadores crezcan juntos, como ya lo han hecho países que han pasado de subsidios dispersos a estrategias nacionales de cualificación por competencias.

La decisión se adopta de manera acelerada, sin un proceso de deliberación pública robusto con organismos de capacitación, sindicatos ni gremios de PYMEs, y en abierta tensión con las advertencias de la Asociación Metropolitana de Organismos Técnicos de Capacitación (AGMO). Este modo de proceder revela un Estado acéfalo en materia de recualificación de competencias, sin visión nacional en un momento en que la reorganización tecnológica del trabajo exige precisamente lo contrario.

PARTÍAMOS DE UN ECOSISTEMA FORMATIVO DÉBIL

En los sistemas europeos alrededor de dos tercios de las empresas financian algún tipo de formación para su personal, según la encuesta de formación continua en empresas (CVTS) coordinada por Cedefop. En Chile, en cambio, los microdatos de la Séptima Encuesta Longitudinal de Empresas muestran que, incluso con una definición mínima de capacitación —empresas que declaran formación como motivo de asociarse con proveedores, distribuidores u otras firmas— solo el 8,3% reporta algún tipo de actividad formativa.

Chile se movía ya en un ecosistema de capacitación empresarial muy débil respecto de los estándares que hoy se consideran deseables en sistemas de aprendizaje a lo largo de la vida. Precisamente por eso, la pregunta razonable era cómo reforzar y reorientar la política de formación, no cómo desmontarla sin ofrecer una alternativa con los actores implicados.

La debilidad general se combina con una desigualdad estructural en el acceso. Del 8,3% de empresas que declara actividad formativa, el 16,3% corresponde a grandes empresas, mientras que entre las PYMEs la tasa cae al 4,8% y en las microempresas a un exiguo 3,9%. Esto significa que una gran empresa tenía más de cuatro veces la probabilidad de formar a su personal que una PYME o una micro. Al reconstruir la serie armonizada desde la ELE-4 a la ELE-7, se observa que entre 2017 y 2022 el ratio de concentración del “beneficio formativo” aumenta de 2,9 a 3,6 veces; las grandes reducen levemente su intensidad formativa, pero las PYMEs retroceden todavía más, de modo que la brecha relativa se amplía.

La desigualdad también se expresa sectorialmente. Sectores intensivos en conocimiento como Finanzas o Información exhiben tasas de actividad formativa superiores al 16%, mientras que Transporte, Comercio o Construcción se sitúan sistemáticamente por debajo de la media. El sector de la economía digital y del conocimiento seguirá requiriendo de formación continua; a la vez, los sectores más expuestos a automatización y deslocalización realizan poca o ninguna capacitación.

LO QUE SÍ SABEMOS: FORMACIÓN Y SALARIOS EN PYMES

Un argumento recurrente para justificar la eliminación de la Franquicia es la evaluación de la Dirección de Presupuestos (DIPRES), que no encuentra grandes efectos sobre salarios individuales en el corto plazo; pero no dice nada sobre cómo la práctica de formar se integra en la estrategia de las empresas, ni sobre los efectos distributivos entre segmentos de tamaño.

Los datos de la ELE-7 permiten discutir este punto. Si se compara la masa salarial por trabajador entre empresas que declaran actividad formativa y aquellas que no, y se controlan sector, antigüedad y pertenencia a grupo, se observa que en la muestra completa el coeficiente asociado a formación es positivo y significativo, y en el subsegmento PYME la prima salarial alcanza aproximadamente un 15%. En otras palabras, las PYMEs que sí practican capacitación pagan salarios por trabajador alrededor de un 15% más altos que las que no lo hacen.

Este hallazgo no es una anomalía del año 2022. Al replicar el mismo modelo en las cuatro olas sucesivas de la Encuesta Longitudinal de Empresas, la prima salarial PYME asociada a la actividad formativa se mantiene positiva y estadísticamente significativa durante al menos una década: un 15,0% en 2015, un 11,3% en 2017, un 19,3% en 2019 y un 15,0% en 2022. Cuatro olas de la encuesta, cuatro primas salariales significativas en torno al 15%. Es un patrón estable, no un dato aislado.

En un segmento marcado por la escasez crónica de mano de obra calificada, esto sugiere que la capacitación funciona sobre todo como herramienta de mejora de condiciones laborales y retención de talento. La productividad medida como ventas por trabajador, en cambio, muestra resultados descriptivamente interesantes pero no concluyentes en los modelos ajustados. Los coeficientes de formación no resultan estadísticamente distintos de cero una vez introducidos los controles. Esto se puede deber a que en PYMEs formar puede ser más un “seguro” frente a la rotación y la obsolescencia que un instrumento inmediato de ganancia de productividad.

¿AHORRO FISCAL? LO QUE EL GOBIERNO NO HA CALCULADO

El principal argumento oficial para la eliminación de la Franquicia es fiscal, porque aducen, el país “ahorra” en torno a 300 millones de dólares anuales en gasto tributario. Ese cálculo considera solo el costo directo del beneficio. Omite, en cambio, tres cosas que conviene nombrar.

Primero, omite qué ocurre con la masa salarial de las empresas que hasta ahora capacitaban. Como muestran los datos de las cuatro olas de la ELE, si las PYMEs que forman pagan sistemáticamente salarios alrededor de un 15% más altos, entonces la eliminación del instrumento podría, en alguna proporción que habrá que cuantificar, reducir esa masa salarial; y con ella, la recaudación de cotizaciones de salud, pensiones y seguro de cesantía, y también la recaudación de IVA por el menor ingreso disponible de los hogares. Cuánto exactamente depende de qué fracción del diferencial salarial sea realmente causal de la formación.

Segundo, omite los efectos sobre productividad e innovación a nivel firma. La evaluación oficial de DIPRES mide retornos salariales individuales a corto plazo; no mide impactos organizacionales, adopción tecnológica o capacidad adaptativa, que son dimensiones relevantes de una política de formación continua y que requieren datos que la ELE no contiene.

Tercero, y más importante, omite hacer la pregunta. El gobierno no ha publicado una estimación del balance fiscal neto de la eliminación de la Franquicia que incorpore los efectos indirectos. Presenta el gasto tributario evitado como si fuera ahorro fiscal neto, cuando técnicamente es sólo una cota superior de ese ahorro. La literatura internacional sobre retornos a la formación (Bassanini, Booth, Brunello y otros, 2007; Brunello y Wruuck, 2021) sugiere que los efectos causales en salarios existen y son sustantivos, lo que hace pensar que el ahorro fiscal neto real es menor —posiblemente bastante menor— que los 300 millones de dólares anunciados. Esa diferencia merece ser calculada antes de dar por buena la medida, no después.

UN ESTADO CON EXPERIENCIA DEBE ESTUDIAR, REDISEÑAR O PROPONER ALTERNATIVAS. NO DESBARATAR

Nada de lo anterior idealiza la Franquicia. Sus problemas están documentados: concentración del beneficio en grandes empresas, canalización de recursos hacia actividades de dudoso impacto, ausencia de una estrategia de recualificación sectorial y uso oportunista por parte de algunos proveedores. La respuesta seria ante un instrumento con baja eficacia media y mala focalización no es su supresión sin reemplazo, sino su rediseño: tramos diferenciados para PYMEs, vinculación explícita con diagnósticos sectoriales de necesidades de competencias, exigencias de calidad a los organismos de capacitación, gobernanza tripartita con participación de sindicatos y gremios.

Lo que Chile necesita hoy es justamente lo contrario de lo que hace este gobierno. Necesitamos un programa nacional de competencias que ponga a las PYMEs y la cualificación de los trabajadores como una prioridad de Estado. Mientras esa discusión no se dé, las grandes empresas seguirán encontrando maneras de financiar la capacitación de sus equipos, porque disponen de recursos, escala y capacidades de gestión para hacerlo. Las PYMEs, no. Y los trabajadores que dependen de ellas, tampoco.

En un país donde, según la propia OCDE, se necesitan varias generaciones para que los hijos de una familia del 10% más pobre alcancen el ingreso medio de la sociedad, desmantelar a la ligera los pocos mecanismos de formación existentes en el mundo del trabajo refuerza la reproducción social de la desigualdad. El gobierno de Kast debería ser consciente de que el Estado chileno no es una asignatura de microeconomía de la Cato, y que, si no se atiende seriamente a los instrumentos de política pública que deben favorecer la movilidad social y el robustecimiento del tejido productivo ante las transformaciones tecnológicas y los desafíos medioambientales, terminaremos pagando como sociedad un costo muy alto.

Limitaciones de la investigación

Esta columna se basa en un policy brief que forma parte de mi tesis doctoral en curso sobre estrategias de recualificación de competencias y reciclaje laboral.

Los resultados presentados se basan en un proxy de actividad formativa (CAP_ALLY) que captura solo la capacitación declarada como parte de asociaciones con otras empresas y no toda la formación, ni necesariamente aquella financiada por la Franquicia SENCE. Los modelos econométricos utilizados son de tipo OLS asociativo y no identifican efectos causales, ya que las empresas que capacitan pueden diferir en características no observadas (calidad gerencial, orientación estratégica) de las que no lo hacen. La evaluación directa de la Franquicia a nivel de firma requiere un cruce administrativo entre registros de SENCE y la ELE-7 que hoy no está disponible públicamente, previéndose una segunda entrega una vez recibidos los datos por SENCE.

Puedes revisar los detalles del estudio aquí