Los desafíos ¿invisibles? de la descentralización en Chile

En esta columna que es la cuarta entrega de la serie dedicada a la descentralización, el autor señala que Chile avanza en ese sentido, pero sin los cimientos necesarios: instituciones sólidas, control del gasto público y personal capacitado. Dice que detrás del entusiasmo por transferir poder se esconden desafíos que parecen invisibles —corrupción, captura corporativa y descoordinación regional— y que amenazan la promesa de un Estado más cercano. Comenta que el desafío no es solo descentralizar, sino aprender a ejercer el poder con transparencia y responsabilidad.

Créditos imagen de portada: Nicolás Riveros / Agencia Uno

La descentralización conlleva múltiples desafíos. En Chile, sus principales problemas se concentran en cinco ámbitos: corrupción, captura corporativa, fragilidad institucional y déficit de capacidades profesionales, falta de ordenamiento territorial y ausencia de una vinculación clara entre gobiernos regionales y municipales.

CORRUPCIÓN

En contextos institucionales débiles, la descentralización puede abrir espacios para diversas formas de corrupción: enriquecimiento ilícito, clientelismo, nepotismo, colusión con proveedores, cobro de “peajes” en licitaciones, fraude al fisco y malversación de fondos. Estos riesgos se explican por el amplio margen de discrecionalidad de las autoridades locales, el creciente volumen de recursos que administran, su cercanía con actores empresariales, los frecuentes vínculos personales en territorios pequeños y la falta de mecanismos de control eficaces.

En Chile, la evidencia reciente confirma estas tendencias. El Ministerio Público mantiene abiertas 642 causas en todas las regiones por malversación de fondos y fraude al fisco en municipalidades y gobiernos regionales. El presupuesto 2024 asignó aproximadamente US$ 3.258 millones a las 345 municipalidades y US$ 1.700 millones a los 16 gobiernos regionales, lo que ilustra la magnitud de los recursos expuestos a riesgos. Considerando los 35 casos más relevantes de fraudes municipales denunciados, estos suman un total de US$ 185 millones en fraudes denunciados. A modo de comparación, el “Pacogate” involucró US$ 35 millones, el fraude del Ejército US$ 14 millones y el caso SQM US$ 12 millones. Dos municipios concentran US$131 millones, 12 registran montos que fluctúan entre US$ 1 y US$ 9 millones, y 13 entre US$ 100.000 y US$1 millón.

La Fiscalía también investiga el “caso Convenios/Fundaciones”, con un monto defraudado estimado en US$ 90 millones en contratos de fundaciones (convenios) —como Democracia Viva (US$ 400.000) y ProCultura (US$ 6 millones)—, con el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) y los Gobiernos Regionales (GORES). En estos últimos, el monto denunciado como fraude asciende a US$ 78 millones (hay dos GORES con US$ 60 millones), mientras que en el caso del MINVU el monto total defraudado alcanza los US$ 12 millones.

Las prácticas de clientelismo y nepotismo son recurrentes y agravan el problema: familiares de alcaldes y funcionarios locales se benefician de contratos públicos, deteriorando la confianza ciudadana y erosionando el proceso descentralizador. Encuestas recientes muestran que el 75 % de la población percibe altos niveles de corrupción en el país, y el 71 % la asocia directamente al Estado.

No obstante lo anterior —“y si bien mal de muchos es consuelo de tontos”—, a nivel internacional se observa que hay corrupción en todas partes y Chile no se encuentra entre los peores países. En el Índice de Percepción de la Corrupción 2024 de Transparencia Internacional obtuvimos 63 puntos y nos ubicamos como el segundo país menos corrupto de América Latina, solo detrás de Uruguay, y cercanos al promedio de la OCDE (65 puntos).

Aquí algunas estrategias para reducir riesgos de corrupción:

• Control interno: redefinir funciones de los Consejos Regionales y Concejos Municipales como órganos fiscalizadores, dotándolos de asesores técnicos en auditoría, contabilidad y presupuesto.
• Control externo: ampliar la presencia regional de la Contraloría General de la República para fiscalizar en terreno el uso de recursos.
• Comisiones de expertos independientes: evaluar proyectos de inversión pública y establecer auditorías externas periódicas.
• Rendición de cuentas públicas: generar informes anuales accesibles a la ciudadanía y fomentar observatorios regionales de transparencia.
• Gobierno digital: habilitar portales de datos abiertos sobre presupuestos, obras y contratos.

La descentralización solo puede ser sostenible si se articula con un sistema robusto de rendición de cuentas, auditoría y control social e institucional.

CAPTURA CORPORATIVA

Otro riesgo asociado a la descentralización es la captura corporativa, entendida como la influencia indebida de grandes empresas sobre autoridades locales. Este fenómeno se observa especialmente en sectores productivos y de infraestructura, donde los municipios dependen de donaciones o aportes empresariales que pueden superar el 10 % de su presupuesto anual.

En Chile se han documentado casos en que municipalidades aprobaron proyectos mineros de gran escala sin evaluaciones ambientales adecuadas tras recibir aportes de empresas interesadas. De manera similar, gobiernos regionales han enfrentado presiones de industrias forestales, salmoneras o mineras para modificar ordenanzas o priorizar proyectos de inversión.

La captura corporativa no solo genera riesgos de colusión y dependencia presupuestaria, sino que también debilita la legitimidad de las instituciones subnacionales y limita su autonomía real. Para mitigarla, resulta indispensable regular los aportes privados, fortalecer la transparencia en las decisiones y garantizar procesos de evaluación técnica independiente.

FRAGILIDAD INSTITUCIONAL Y FALTA DE PROFESIONALES CAPACITADOS

La descentralización en Chile se desarrolla sobre estructuras institucionales frágiles. Los mecanismos de control son insuficientes tanto en municipios como en Gobiernos Regionales. La Contraloría General de la República, con 2.182 funcionarios mayoritariamente concentrados en Santiago, dispone de recursos limitados en regiones: hasta 2023, las unidades regionales contaban con apenas 2 o 3 abogados y menos de 10 fiscalizadores en promedio.

El control interno en los gobiernos regionales es casi inexistente: cada GORE dispone de aproximadamente dos funcionarios dedicados a estas funciones, lo que claramente resulta insuficiente. A nivel municipal, más de 200 comunas tienen solo de 1 a 3 funcionarios encargados de controlar presupuestos que van desde $3.000 millones hasta $105.000 millones de pesos.

La falta de coordinación entre municipios y Gobiernos Regionales agrava la situación. Cada nivel rinde cuentas a instancias distintas, sin mecanismos de articulación conjunta, lo que dificulta la supervisión integrada del territorio.

La descentralización no solo requiere recursos financieros, sino también capacidades técnicas. Sin embargo, muchos gobiernos regionales y municipios carecen de personal especializado en planificación, gestión financiera y desarrollo de proyectos. La profesionalización de la planta municipal alcanza apenas un 37 % a nivel nacional y desciende a 26 % en comunas urbanas medianas.

La alta rotación de funcionarios, asociada a bajos salarios y escasas oportunidades de carrera, limita la acumulación de conocimiento técnico. Según la OCDE y el Banco Mundial, esta debilidad afecta la formulación, ejecución y seguimiento de programas públicos, derivando en subejecución presupuestaria y proyectos mal diseñados.

Ejemplos recientes ilustran estas deficiencias: en 2023 varias regiones ejecutaron menos del 60 % de su presupuesto regional, y numerosas comunas no lograron cubrir vacantes críticas en áreas técnicas como ingeniería, arquitectura y auditoría.

FALTA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL REGIONAL

Un desafío estructural de la descentralización en Chile es la ausencia de un marco coherente de ordenamiento territorial. Históricamente, cada región elaboró planes de desarrollo y zonificación sectorial de manera fragmentada. La Ley 21.074 (2018) introdujo por primera vez la obligación de formular Planes Regionales de Ordenamiento Territorial (PROT), pero con limitaciones significativas: no regulan el ámbito urbano y carecen de articulación con los planes de desarrollo comunales.

La escasa capacidad técnica ha retrasado la elaboración de estos planes: pocos Gobiernos Regionales cuentan con PROT actualizados, lo que genera “coherencia débil” entre estrategias regionales y comunales. Como consecuencia, proliferan conflictos entre proyectos de infraestructura y objetivos ambientales, así como duplicidades en obras locales e intercomunales.

La descentralización, en ausencia de un ordenamiento territorial integral, corre el riesgo de fragmentar aún más la planificación y obstaculizar un desarrollo regional sostenible.

FALTA DE DEFINICIÓN EN LA VINCULACIÓN ENTRE GOBIERNO REGIONAL Y GOBIERNO MUNICIPAL

La relación entre Gobiernos Regionales (GORE) y municipalidades carece de una definición institucional clara. La Ley 21.074 mandata a los gobernadores coordinar con los municipios, pero en la práctica no existen mecanismos formales que estructuren esta cooperación.

Cada municipio opera con autonomía relativa, elaborando planes y presupuestos que no siempre se articulan con las prioridades regionales. Ello produce conflictos: obras comunales que no se alinean con estrategias regionales, o planes reguladores comunales que autorizan expansiones urbanas no contempladas en la visión regional.

La falta de instancias de planificación intergubernamental perpetúa la desconexión y reproduce el centralismo: las prioridades regionales no siempre recogen las demandas locales, mientras que los municipios carecen de voz efectiva en la planificación territorial de mayor escala.

En síntesis, la descentralización se ha implementado sin una matriz regulatoria de competencias compartidas, generando superposiciones y vacíos en ámbitos críticos como transporte interurbano, vivienda o inversión en infraestructura.

¿DESAFÍOS INVISIBLES?

La descentralización en Chile enfrenta cinco problemas estructurales: corrupción, captura corporativa, fragilidad institucional, falta de profesionales capacitados, ausencia de ordenamiento territorial y débil articulación entre niveles de gobierno. Estos factores han limitado su capacidad para fortalecer la gobernanza democrática y promover un desarrollo regional equilibrado.

Superarlos exige avanzar hacia un modelo con mecanismos sólidos de control, auditoría, rendición de cuenta y transparencia, profesionalización del recurso humano, planificación territorial integrada, y cooperación efectiva entre gobiernos regionales y municipales.

Solo así la descentralización podrá cumplir con su objetivo de acercar el Estado a la ciudadanía y responder con eficacia y legitimidad a las demandas territoriales.

La descentralización no debe entenderse como una transferencia mecánica de funciones desde el centro hacia las regiones, sino como una transformación profunda del modo en que el Estado se relaciona con sus ciudadanos. Solo si se construyen instituciones sólidas, se promueve una cultura de integridad y se consolidan capacidades locales, la descentralización podrá cumplir su promesa de acercar el Estado al territorio y fortalecer la democracia desde sus cimientos.

Las regiones ocupan el 98% de nuestro territorio. Es momento de visibilizarlo.