Los planes reguladores que hoy rigen las comunas metropolitanas de la Región de Valparaíso se caracterizan por su antigüedad, con veinte y hasta cuarenta años desde su aprobación y notorias omisiones en torno a amenazas y riesgos por incendios forestales. En columna de opinión para CIPER, un doctor en Geografía comenta la urgencia de introducir actualizaciones y modificaciones ante un panorama de incendios que en la región se ha vuelto no sólo recurrente sino que también cada vez más destructor.
El viernes 2 de febrero de 2024 se originó en el sector periurbano de Las Tablas, en la comuna de Valparaíso, un incendio forestal que se propagó por casi 25 kms. en dirección sur-norte, afectando a 8.542 hectáreas pertenecientes a las comunas de Valparaíso, Viña del Mar y Quilpué [Servicio Nacional de Prevención y Respuesta ante Desastres, 2023]. Este megaincendio metropolitano ha sido un desastre de connotación nacional y mundial, con destrucción estimada a los dos días de ocurrido en cerca de 15.000 viviendas, con 112 personas fallecidas y 40.000 damnificados. Aunque por sus proporciones esta catástrofe es sin precedentes en la historia reciente regional y nacional, los incendios forestales de gran magnitud son un fenómeno recurrente en el área metropolitana de Valparaíso [FIGURA 1], con significativas afectaciones humanas y materiales [FOURÉ 2022, pp. 409-413]. Vale recordar que, hace casi una década, otro megaincendio en la ciudad de Valparaíso (12.04.2014) afectó 1.029,6 hectáreas, con la destrucción de 2.910 viviendas, 15 personas fallecidas y 12.500 mil damnificados [GOBIERNO DE CHILE 2014]. Por lo tanto, y en comparación, el reciente megaincendio de este mes multiplicó por 9 la superficie afectada, por 5 las viviendas destruidas, por 7 las víctimas fatales y por 3 el número de damnificados.
El alto daño por incendios forestales en la región de Valparaíso y en otras regiones del país en la presente temporada [FIGURA 2] debe llamarnos, entre otras cosas, a evaluar la capacidad del Estado chileno para abordar este tipo de tragedias desde la política pública y, por sobre todo, la planificación territorial. En la siguiente columna sintetizo algunas de las condiciones vigentes que dificultan una prevención y control de catástrofes que sean realmente efectivos, así como enumero propuestas para modificaciones posibles en el corto y el mediano plazo.
I. INCENDIOS FORESTALES Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL El debate público de los últimos días se ha centrado en particular en el sistema de emergencias y la rapidez de respuesta de parte de autoridades y servicios públicos. Quisiera, sin embargo, llamar la atención sobre otro aspecto que resulta clave para afrontar el problema: la planificación territorial. En este campo, las limitaciones de nuestra situación actual resultan particularmente llamativas. La planificación territorial chilena ha pretendido abordar la problemática de los incendios forestales desde hace quince años. Con la publicación del Decreto nº10 de 2009 del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, se actualizó la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC), con la inclusión de las «zonas o terrenos con riesgos generados por la actividad o intervención humana» como una de las áreas de riesgos que deben ser incluidas en los planes reguladores intercomunales, metropolitanos y comunales; para la limitación de «determinado tipo de construcciones por razones de seguridad contra desastres naturales u otros semejantes, que requieran para su utilización la incorporación de obras de ingeniería o de otra índole suficientes para subsanar o mitigar tales efectos» [MINVU 1992, Decreto nº 47 OGUC act. 28.09.2023, artículo 2.1.17]. Si bien la norma citada no indica explícitamente que la amenaza y riesgo por incendios forestales deba considerarse para la definición de áreas de riesgos en los instrumentos ya señalados, desde su inclusión en la OGUC pasaron cinco años para que el MINVU lo aclarara. Como consecuencia de lo ocurrido por el megaincendio de la ciudad de Valparaíso de abril de 2014, la División de Desarrollo Urbano del MINVU aprobó, en junio del mismo año, la Circular Ord. Nº350 (también denominada “DDU 269»), con la finalidad de «impartir instrucciones respecto de la aplicación de la normativa urbana vigente […] referida a la definición de áreas de riesgos» por amenaza de incendio, considerando este último término en su connotación general. Mediante esta circular, el MINVU aclaró que «el riesgo por incendio corresponde eminentemente a un riesgo generado por la actividad o intervención humana, y en consecuencia, para su incorporación en los planes reguladores intercomunales[, metropolitanos] y/o comunales deberá ser considerado como tal». A su vez, mediante el mismo acto se instruyó a los municipios del país para que «incorporen el riesgo por amenaza de incendio en la formulación y/o modificación de sus respectivos planes reguladores comunales», como también a las secretarías regionales ministeriales de Vivienda y Urbanismo para efectos de la formulación y/o modificación de planes reguladores intercomunales. Junto con ello, la circular instruye también que dichas secretarías regionales ministeriales «fijen plazos para la confección y reactualización de sus respectivos planes reguladores comunales a aquellas municipalidades cuyos territorios poblados presenten eminente riesgo de incendio». La formulación y/o modificación de tales planes reguladores tenía que haberse realizado «a la brevedad» [sic], para lo cual la misma circular señalaba que estos instrumentos deben considerar un estudio fundado para la identificación del territorio bajo amenaza y «la definición del área de riesgo correspondiente en el plan regulador respectivo» [MINVU 2014]. II. OBSOLESCENCIA Y FALTA DE SENSIBILIDAD TERRITORIAL EN LOS PLANES REGULADORES VIGENTES En vista de las indicaciones emanadas por el MINVU en la DDU 269, se podría esperar que la emergencia por el megaincendio de la ciudad de Valparaíso de 2014 encadenara en la institucionalidad regional atingente importantes esfuerzos para que el plan regulador metropolitano de Valparaíso, los planes reguladores intercomunales y los planes reguladores comunales de cada comuna de la región hubiesen considerado la variable de la amenaza y el riesgo por incendios forestales en sus zonificaciones y ordenanzas, sobre todo en las comunas del área metropolitana de Valparaíso, lo cual en la práctica no se concretó. Para explicar mejor esto, basta con señalar que pocos días antes del megaincendio de Valparaíso, el 2 de abril de 2014 entró en vigencia el Plan Regulador Metropolitano de Valparaíso (PREMVAL 2014), en cuya zonificación y ordenanza original y en sus posteriores modificaciones no se ha considerado la variable de la amenaza ni el riesgo por incendios forestales, omisión que se mantiene en la actualidad, habiendo ya transcurrido diez años desde su entrada en vigencia. Esta condición de obsolescencia es mucho más profunda y preocupante si observamos la antigüedad de los planes reguladores comunales en las comunas que conforman el área metropolitana de Valparaíso. Basta con señalar que el plan regulador actualmente vigente para la comuna de Valparaíso data de 1984, y aquellos para las comunas de Viña del Mar y Villa Alemana datan de 2002. Aunque en las comunas de Concón y Quilpué sus vigentes planes reguladores datan de 2017 y 2019, respectivamente, entre todos estos planes reguladores comunales y sus posteriores modificaciones no se incluyen indicaciones en sus zonificaciones ni normativas que evidencien la debida sensibilidad territorial que requiere la inclusión de la amenaza y el riesgo por incendios forestales en toda la integralidad de estos territorios comunales e intercomunales. En este contexto metropolitano, el único plan regulador comunal vigente en cuya memoria explicativa se incorpora el análisis de incendios forestales es el Plan Regulador Comunal de Quilpué 2019, aunque sin incorporarse la amenaza ni el riesgo respectivo entre las áreas de riesgo que finalmente consagró su respectiva normativa territorial, o sea, su ordenanza y zonificación. Estas condiciones de obsolescencia y falta de sensibilidad territorial en los planes reguladores podrían haber sido abordadas con mayor celeridad en los últimos años, tanto en el establecimiento de modificaciones legales que agilicen los procesos de actualización de instrumentos como también en el fortalecimiento de los equipos profesionales de las secretarías regionales ministeriales y municipalidades para esta finalidad, sobre todo considerando lo indicado por la Ley 21.078, la cual modificó la Ley General de Urbanismo y Construcciones actualmente vigente [LGUC], agregando por primera vez en el ordenamiento jurídico la indicación que «los instrumentos de planificación territorial deberán actualizarse periódicamente en un plazo no mayor a diez años» [MINVU 1976, DFL No458 LGUC act. 14.12.2023, art. 28 sexies]. Pues bien: frente a estas indicaciones, la inmensa mayoría de los planes reguladores intercomunales y comunales vigentes en el país siguen sin haber incluido las prescripciones relativas a la amenaza y riesgo por incendio forestal. Junto con ello, no se ha limitado el avance de la urbanización en áreas de riesgo de este tipo, con los consiguientes efectos desastrosos. Urge, pues, que nuestras administraciones —estatal, regional y local— acometan la delimitación de las áreas de riesgo por incendio y adapten el desarrollo urbano y rural a la existencia de este peligro. Desgraciadamente, la probabilidad de que otros megaincendios vuelvan a ocurrir es alta. No podemos decir que no hayamos sido duramente advertidos. III. PROPUESTAS Es sabido que actualmente se ejecutan procesos de actualización de algunos planes reguladores comunales en este contexto metropolitano, y que ante la recurrente, creciente y significativa afectación por incendios forestales es necesario plantearnos algunas ideas que permitan mejorar los procesos de formulación, actualización y modificación de planes reguladores de nivel intercomunal y comunal, como también incorporar en sus ordenanzas y zonificaciones la debida sensibilidad territorial que se requiere para la inclusión de medidas de prevención y/o mitigación frente a potenciales episodios de incendios forestales. Planteamos, al respecto, las siguientes recomendaciones:
1. Establecer modificaciones en el ordenamiento jurídico vigente y pertinente para acelerar y/o abreviar los procesos de formulación y/o actualización de planes reguladores intercomunales y comunales;
2. incluir las áreas rurales en el territorio sujeto a planificación por parte del plan regulador comunal, lo que permitirá que las municipalidades puedan determinar condiciones de uso y edificación del suelo rural con el fin de establecer medidas de prevención y/o mitigación de incendios forestales, como, por ejemplo, el emplazamiento de usos de suelo y/o actividades de amortiguación, erradicación de plantaciones forestales abandonadas, entre otras medidas; 3. dotar de equipamiento de seguridad y protección civil en sectores periurbanos y en carreteras, para la disuasión y atención más oportuna de focos de incendios forestales; 4. dotar de infraestructura de almacenamiento de agua en sectores periurbanos como también en áreas verdes que actualmente carecen de intervención, como lo son las quebradas existentes en el área metropolitana de Valparaíso. Dicha infraestructura puede ser sólo para el respaldo de agua ante potenciales eventos de incendios forestales, como un estanque cerrado, o también microtranques acumuladores de agua en los ejes de las quebradas, los cuales le otorgarán mayores condiciones de humedad al suelo y a la vegetación circundante, como también pueden significar espacios de integración entre la sociedad y los valores ambientales metropolitanos; 5. integrar el plan maestro de aguas lluvias como un capítulo en el proceso de formulación y/o actualización del plan regulador comunal, para que la infraestructura propuesta en dicho plan maestro permita la reutilización de las aguas lluvias para el manejo de la humedad urbana, entre otras utilidades; 6. incorporación en los estudios de factibilidad sanitaria del aseguramiento en la dotación óptima de grifos o hidrantes en sectores poblados y de actividades urbanas. Estas indicaciones podrían tener una implementación más robusta y sostenible en el tiempo si integramos de manera protagónica en los procesos de planificación territorial a los gobiernos regionales y municipalidades, en conjunto con las comunidades y la sociedad civil, así como también a las empresas y agrupaciones productivas; sobre todo si, por ejemplo, entre tales indicaciones se plantean propuestas para las cuales se prevé que las empresas sanitarias cumplan un rol protagónico para la dotación de infraestructura urbana, en un marco de responsabilidad empresarial social y ambiental.
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Excelente artículo que debe ser considerado y analizado por las autoridades competentes a fin de aplicar las regulaciones y medidas óptimas que tiendan a evitar estos eventos.
Yo le agregaría (perdonando la insolencia ) un 7 punto a considerar:
Capacitaciones ciudadanas a fin de instruir a los habitantes en cuanto a medidas y conductas domiciliarias que permitan estar atentos a condiciones críticas, a conocer y señalizar las vías de escape, lugares seguros o puntos de reunión usando las juntas de vecinos, escuelas, liceos, etc.
Claudia Arellano Yévenes | 16.02.2024
Buena exposición del problema de fondo, aunque el tema pasa por las limitantes de la LGUC actualm sobre todo cuanto a planificación del territorio rural compete. En los últimos años se ha avanzado harto en materia de regulación del territorio urbano, pero se nos olvidamos del campo y del territorio rural, siendo actualmente "tierra de nadie", donde proliferan urbanizaciones bajo la ley 3.516 también conocidas como Parcelas de agraddo, que crecen sin ningún tipo de regulación ante el riesgo porque actualmente la ley no es explícita en ello, y cada comuna o territorio de mayor escala, termina utilizando artilugios de sus ordenanzas para poder proteger este valioso territorio, sobre todo los de la interfaz urbano-rural, que es donde se manifiesta mayormente esta ausencia de planificación y donde más se ha manifestado el riesgo, no sólo de incendios forestales, sino que riesgos de todos los tipo catalogados y no catalogados en la LGUC. Dicho sea de paso, han sido varios los territorios que ya cuentan con estudios de riesgos de incendios en sus PRC o PRI. Sin ir más lejos, el PREMVAL Rural está desarrollando actualmente el Estudio de Riesgos de Incendios como parte de las moficiaciones a su instrumento de planificación. A veces desde la academia se critica más de la cuenta, y bien vale la pena relevar aquellos territorios que sí se han estado ocupando de mantener actualizados sus Planes, pero sabemos que el problema también radica en la aprobación de los mismos, ya que muchos de ellos llevan más de 10 años tramitando su aprobación", así que para entonces, ya están obsoletos.
Pablowski | 15.02.2024
Buen análisis del autor, felicitaciones.
Aprovechando que trabajo en ordenamiento territorial y planificación ecológica en la región del Biobío, que el año pasado sufrió una situación similar con un megaincendio que afectó a varias comunas, me gustaría complementar esta columna señalando que los planes reguladores comunales e intercomunales deben actualizarse, en la mayoría de los casos, utilizando la Evaluación Ambiental Estratégica, más conocida como EAE. Esta herramienta de gestión ambiental establecida en la Ley N° 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente modificada, permite la incorporar de manera preventiva en los planes y políticas públicas de la dimensión ambiental, dentro de la cual considera los riesgos naturales y antrópicos derivados del cambio climático, según dispone la reciente Ley Marco de Cambio Climático.
Si bien hoy día existen las herramientas metodológicas para incorporar la gestión de riesgo de desastres en los instrumentos de ordenamiento territorial, a nivel país nos topamos con una serie de dificultades a la hora de materializar la añorada actualización de estos instrumentos. En efecto, uno de los problemas es la falta de recursos para la contratación de los estudios necesarios que hasta el momento financiaba sectorialmente el ministerio de vivienda y urbanismo, y que ahora han comenzado a financiar los gobiernos regionales a través del FNDR.
Otro problema es la falta de profesionales idóneos en la Seremis, GORES y municipios del país, cuyas dotaciones no dan abasto o son insuficientes para llevar a cabo esta tarea.
Huelga decir además que el problema se agudiza en regiones donde el monocultivo forestal se ha extendido masivamente generando conflictos de uso de suelo con áreas de expansión urbana, proliferación de parcelas de agrado y generación de nuevos núcleos urbanos al margen de la planificación en muchísimas comunas que tienen una alta demanda de viviendas y por lo tanto con niveles importantes de asinamiento y allegamiento.
Con este panorama, la tarea no resulta fácil, pero hay que abordarla de manera multisectorial e interdisciplinaria, donde sea posible evaluar los riesgos considerando vulnerabilidad y exposición. En el caso de los incendios forestales las variables son el tipo de formaciones vegetales, las pendientes y presencia de humedales de todo tipo, aunque vale aclarar que ante la ocurrencia de megaincendios todos los planes de contingencia y emergencia parecen desbordados o insuficientes.
Pero, a modo de propuestas preventivas se debe privilegiar las soluciones basadas en la naturaleza como la cosecha de aguas lluvias, los planes de restauración ecológica, la sustitución del monocultivo por especies de baja ignición en estratos altos y bajos preferentemente en zonas de interface urbana, reutilización de efluentes de sistemas de tratamiento de APR y de plantas urbanas a cargo de las sanitarias, modificación de la ley de concesiones sanitarias de manera de que los efluentes de los sistemas de tratamiento no se descarguen a los ríos sino que se acumulen para uso en riego y combate de incendios forestales.
Juan Pérez | 15.02.2024
Falta cambiar las estrategias de combate de incendios, contratar aviones de gran calado y que de una vez por todas el material aéreo se haga cargo la FACH.
Y definitivamente que las Municipalidades hagan caso a los informes de riesgos que les envía CONAF y tomen las acciones preventivas recomendadas, que se tramite con urgencia inmediata el PL que impide por varios años hacer uso comercial de los terrenos afectados y que la fiscalía haga su trabajo y deje tras las rejas los responsables directos e intelectuales de los Incendios Forestales intencionales.
Gabriela | 13.02.2024
Pienso, que hasta hoy los incendios se entendían como fenómenos individuales o familiares o barriales, pero no como experiencia colectiva, masiva como los actuales megaincendios, frente a ello debemos saber actuar desde las familias jardines escuelas institutos universidades y espacios laborales …… entonces la prevención y el mejor actuar en caso de incendio debe partir desde la reeducación de toda la Comunidad, partiendo desde las escuelas organizaciones sociales……, tal como lo hemos hecho para terremotos y tsunamis …… que hoy ya tenemos una comunidad mejor preparada para dichos fenómenos, creo que el ministerio de Educación, medio ambiente y toda la institucionalidad necesaria, debiera participar.
Gracias. Si lo consideran pertinente por supuesto.
