Fin a la «tarifa de invierno»: ¿cómo, cuándo, por qué?

«Hemos decidido eliminar por vía administrativa la tarifa de invierno lo antes posible», anunció el presidente Gabriel Boric en su reciente cuenta pública. Comenzó entonces «una auténtica campaña de rechazo a la medida, protagonizada por ex autoridades y, por cierto, actores del sector», describe la siguiente columna para CIPER que busca separar, desde los datos, falacias, evidencias y pendientes en este necesario debate.

1. EL DIAGNÓSTICO

Hace poco más de un año, en este mismo medio publiqué una columna titulada «El castigo del ‘límite de invierno’ en el consumo eléctrico» [ver CIPER Opinión 23.05.2022], en la que entregué una serie de argumentos de por qué se tenía que eliminar tal límite en la tarifa de electricidad que todos pagamos durante la temporada de frío. Básicamente, explicaba que, como política pública, tal tarifa no cumplía su objetivo, pues cada invierno consumimos más que el invierno anterior, y que si las recomendaciones de los expertos y científicos es la electrificación de los consumos de energía térmica en las viviendas, cobrar extra por ese mayor consumo es un sinsentido.

Sabiendo que, por lejos, el mayor consumo de energía en una vivienda en Chile es la calefacción, pensando en el límite de invierno me preguntaba: ¿cuántas personas dejarán de calefaccionarse por culpa de éste (o, de frentón, se empobrecen por esta medida)? Otra columna de mi autoría [ver «Qué es la pobreza energética y por qué importa como política pública», en CIPER Opinión 26.07.2022] mencionaba que «lo más relevante es saber que el consumo de electricidad, y sus costos asociados siempre dependerán en primera instancia de los artefactos eléctricos que se usen y el tiempo de uso, siendo los calefactores eléctricos los que más consumen», y desmitificando aquel viejo dogma de «quien más tiene, más consume y más gasta» (pues si bien el nivel socioeconómico influye, lo preponderante es la cantidad de personas «detrás del medidor», y que por eso el consumo de un cliente residencial promedio de Lo Espejo o San Ramón es mayor que el de Providencia o Ñuñoa). Además, alertaba allí que existen muchas comunas donde hay más viviendas que clientes, lo que demuestra que existen muchos casos de medidor compartido, viéndose afectadas las familias que allí viven por los límites de consumo. Los datos de un estudio de CEPAL sobre tarifas eléctricas indican que «los hogares urbanos más pobres son los que más gastan en electricidad», y que en Chile el quintil más pobre gasta tres veces más, respecto de su ingreso que el quintil más rico.

  
2. LA NEGOCIACIÓN (POLÍTICA)
En junio de 2022, la diputada Karol Cariola redactó un proyecto de ley para eliminar la tarifa de invierno, el cual no tardó en sumar fuerza política en el Congreso, pero no así de las autoridades del Ministerio de Energía de entonces, lo cual, junto a la inactividad de la presidenta de la Comisión de Minería y Energía de la Cámara, dejó a la iniciativa estancada.

Pasaron el invierno, la primavera y el verano, y se llegó a 2023 con la idea de levantar una campaña para poder visibilizar los problemas que genera la tarifa de invierno y lo injusto, en términos sociales, que implica tener un sobrecargo en la tarifa de electricidad. El eslógan #ChaoTarifaDeInvierno fue apoyado de manera transversal: diputadas y diputados de múltiples partidos, alcaldes y alcaldesas de distintas regiones, organizaciones científicas y de la sociedad civil, etc. En general, los detractores que hacían pública su opinión eran pocos y además parecían presa de una confusión, atribuyendo la tarifa de invierno a la generación de energía, siendo que desde el propio gremio de la generación de energía eléctrica se explicó que el debate no afectaba realmente a su sector, sino al de la distribución (efectivamente, el límite de invierno lo cobran las distribuidoras).

Tras cuatro semanas de una intensa campaña que al fin se tomó la pauta de los medios (con notas de prensa en los noticiarios, discusiones en los matinales, columnas de opinión, cartas al director, etc.), el presidente Gabriel Boric comunica a todo el país en su cuenta pública: «Hemos decidido eliminar por vía administrativa la tarifa de invierno lo antes posible».

 
3. EL ANUNCIO (Y LAS REACCIONES)
El anuncio presidencial tuvo hasta portadas, demostrando que efectivamente las tarifa eléctricas son un tema importante para nuestra sociedad. Quienes durante mucho tiempo abogábamos por este anuncio, como ha sido el caso de la Fundación Energía para Todos,  nos sentimos reconfortados y validados en nuestros esfuerzos.

Sin embargo, pasados solo dos días de la confirmación al más alto nivel del fin de la tarifa de invierno, comenzó una auténtica campaña de rechazo a la medida, protagonizada por ex autoridades y, por cierto, actores del sector. El ex ministro de Hacienda Ignacio Briones amplificó en entrevistas, columnas, cartas a El Mercurio y en su propia cuenta de Twitter que la medida venía a favorecer solo a hogares de altos ingresos (como si la gente de clase media o baja nunca se pasara del límite de consumo). Los titulares de posteriores en notas de prensa hablan por sí solos; por ejemplo, este de La Tercera: «FIN DE LA TARIFA DE INVIERNO TENDRÍA UN COSTO DE HASTA $12 MIL MILLONES E IMPACTARÍA AL ALZA LAS CUENTAS».

Se intentaba instalar con todo ello un diagnóstico falaz, que entre otras cosas invisibiliza a quienes hoy no pagan el sobrecargo del límite de invierno pero porque prefieren limitar su calidad de vida para no alcanzarlo; y además presenta el anuncio del presidente Boric como una medida regresiva, que de ahora en adelante nos hará a todos pagar lo que las empresas dejan de ganar. Esta aseveración tiene un supuesto implícito que no es necesariamente correcto: que, sin importar los cambios en las estructuras tarifarias (como lo es el límite de invierno), se debe garantizar la utilidad de la empresa hasta llegar a una «suma cero».

 
4. FALACIAS Y EVIDENCIAS
A continuación comparto argumentos, datos y respuestas que considero necesarias para una discusión abierta y de cara a la ciudadanía frente a lo que considero una muy positiva medida, como ha sido el anuncio del fin de la tarifa de invierno en los cobros a particulares en Chile.

a) supuesta regresividad: existen dos formas o visiones de observar el problema que genera el «límite de invierno» que da origen a la tarifa homónima; primero, desde la perspectiva de quienes están pagando hoy la tarifa de invierno —o sea que tienen consumos que sobrepasan el límite fijado para ello—, y también desde quienes se restringen porque no pueden, o les cuesta, pagar.

Según datos recientes del Ministerio de Energía obtenidos de la SEC, podemos ver el número de clientes que se pasa del límite de invierno, y así estimar la cantidad de personas beneficiadas con la eliminación del límite. Se observa que es un número mucho mayor en las comunas denominadas populares y de clase media. Para realizar una comparación bajo un contexto similar; misma zona climática, misma prohibición de uso de leña y población urbana (más del 98%), expongo los datos de las siguientes comunas de la Región Metropolitana en la TABLA 1.

La cantidad de personas afectadas por la tarifa de invierno en las comunas del sector oriente (Las Condes, Providencia, Ñuñoa, La Reina y Vitacura) es de 115 mil personas; mientras que solo entre Puente Alto, Maipú, La Florida, San Bernardo, Peñalolén y Santiago el número de personas afectadas con la tarifa de invierno es de 214 mil. De hecho, solo las comunas Puente Alto, Maipú y La Florida superan a todas las comunas del sector oriente.

Así, eliminar el límite de invierno no es regresivo, pues implementar esta medida afecta positivamente a muchas más personas de los sectores populares y la denominada clase media, que a los sectores acomodados (en todo caso, lo deseable es que el Ministerio de Energía transparente el total de los clientes que sobrepasan el límite de invierno en el país, pero de los años donde no se ha suspendido, como el 2019 ó 2022, pues los datos del año 2021 expuestos solo se pueden analizar los meses de junio y julio, ya que el resto de los meses el límite de invierno estuvo suspendido. Solo de esa forma, tendremos un panorama más completo).

Pero además considero necesario volver a relevar el argumento de que si bien el nivel socioeconómico influye en el consumo eléctrico, no es ése el indicador más relevante, sino que la mayor correlación tiene que ver con la cantidad de personas. En la TABLA 2 expongo la comparación entre las correlaciones que existen en cuanto al consumo de electricidad y el número de personas, mediana de ingreso de asalariados y promedio de ingreso de asalariados, para las comunas de la provincia de Santiago de la RM, que comparten realidades en términos de la zona climática, prohibición del uso de leña y son zonas urbanas. Para realizar un ejercicio estadístico que tome en consideración las distintas características de la población y territorio, se dividieron las comunas según el «Índice de Prioridad Social de Comunas 2022» desarrollado por el Ministerio de Desarrollo Social, que involucra dimensiones de ingreso, educación y salud. Como se puede observar, siempre la correlación lineal entre el consumo de electricidad y la cantidad de personas por cliente es mayor a los indicadores de ingreso.

Es sabido que existen familias en Chile que restringen su calidad de vida por motivos económicos. Para el caso de la energía es lo mismo, a través del estudio realizado por la Red de Pobreza Energética en 2022, tenemos los siguientes indicadores: el 16,9% de los hogares limitan su gasto en energía para satisfacer otras necesidades, y el 22,6% de los hogares realiza un gasto excesivo en energía. Por otro lado, existe un 23% de los hogares que declara pasar frío al interior de sus viviendas en invierno. Este punto es bastante relevante en la zona centro del país, en especial en la RM, donde, por ejemplo, en la comuna de Santiago el 24% de las personas no tiene o no usa calefactor (entre la población bajo la línea de la pobreza la cifra sube a 49%, según CASEN 2017).

Desde Rancagua hacia el sur, el 95% de las familias tiene calefacción, y en su gran mayoría utiliza leña (sobre el 80% en muchas ciudades del sur de Chile). Esto es natural, pues es la leña hoy el combustible más barato. Para las familias transitar a la calefacción en base a electricidad es claramente un problema sobre todo económico. De esta forma, el solo hecho de tener un sobrecargo en la tarifa eléctrica en invierno de partida es altamente regresivo.

b) sobre la «suma cero»: El cálculo del precio final en la «cuenta de la luz» que deben pagar los clientes residenciales por distribución (ENEL, SAESA, CGE, Chilquinta, etc.), se basa en un mecanismo llamado VAD, que establece una estructura tarifaria y tarifas para remunerar las redes de distribución más sus cargos de operación y de mantención, todo esto basado en cálculos que simulan una empresa modelo ficticia. 

Primero que todo, el límite de invierno es parte de la estructura tarifaria, pero nunca tuvo como objetivo garantizar rentabilidad en las empresas ni transformarse en un medio recaudatorio, pues hace cuarenta años se creó con un objetivo técnico, que ya no se condice con la realidad. Hoy, este objetivo técnico es difícil seguir sosteniéndolo, pues lo que justamente se busca es hacer transitar los consumos de energía en las viviendas. En segundo lugar, más allá de todos los cálculos técnicos y teóricos que se puedan hacer con el VAD, al final de cuentas las distribuidoras tendrán garantizada sus utilidades en una banda de entre un 6% y 8% después de impuestos (Ley 21.194), y cada año existe un chequeo de rentabilidad, que básicamente calcula si la rentabilidad de las empresas en el año de chequeo se ajustó a lo delimitado por la ley. Esto quiere decir que, si un año X se elimina el límite de invierno a través de un acto administrativo y no se cobra el sobrecargo (como en el año 2020), si al realizar el chequeo de rentabilidad de las empresas se mantienen en la banda, no se le debe cobrar a nadie lo que las empresas dejaron de ganar.

De hecho, invito a los lectores de esta columna a preguntarse: ¿nos subió a todos la «cuenta de la luz» el año 2020, cuando se eliminó parcialmente el límite de invierno? La respuesta es no.

Al momento de calcular las tarifas de VAD, por su forma técnica de cálculo se establece un monto total a remunerar; por tanto, y en el cálculo teórico, si se quita parte de la estructura tarifaria que remunera una parte del monto total, se debe compensar, aumentando el resto de las tarifas. De ahí el concepto «suma cero». Pero esto es un ejercicio técnico y teórico para el cálculo de tarifas, pues una vez entrada en vigencia las tarifas, lo que realmente importa es si las empresas están o no en la banda de utilidad fijada por ley, y perfectamente se puede calcular si al eliminar el límite de invierno siguen en dicha banda.

Bajo ningún motivo me interesa relativizar la idea de que las redes de distribución se deben pagar. Como sociedad, nos tenemos que hacer cargo de que las redes estén en óptimas condiciones, remunerando los costos eficientes a las empresas distribuidoras. Solo me interesa dejar de manifiesto que el límite de invierno no se creó para garantizar utilidades, y que ya tenemos una experiencia, en el año 2020, de que éste se pudo eliminar sin que a nadie más le subiera el costo de la electricidad, dejando a las empresas de distribución sin percibir los recursos del límite de invierno en el marco de sus rentabilidades ya garantizadas por ley.


 
 
5. LO QUE SIGUE
No sabemos cómo es que este debate —aún en desarrollo— finalmente se resolverá. Algunas voces dicen que es ahora el momento perfecto para iniciar una discusión sobre la gran reforma a la distribución, cuestión absolutamente necesaria. La reforma a la distribución eléctrica es una iniciativa que los gobiernos de Bachelet II y Piñera II intentaron levantar —con jornadas de discusión, talleres, seminarios, etc.—, para fracasar rotundamente. Sin embargo, aquella discusión sí dejó información relevante.

En 2019 pedí por transparencia el número de participantes y sectores que se representaban en tales jornadas de discusión. De tres seminarios realizados, me enviaron información para dos. Dejo los resultados en el GRÁFICO 1: la distribución de los actores en la discusión está fuertemente cargada a los «agentes de la industria», luego las instituciones públicas, y al fin academia y ONG. Así se demuestra que se trata de un debate que nos interesa a todos, pero que al fin se da prácticamente solo entre actores vinculados al tema en términos técnicos, lo que a la larga puede generar una disociación relevante y grave (es cosa de recordar lo que pasó con los medidores inteligentes, que hasta sacaron a una ministra).

Si queremos una gran reforma a la distribución, que insisto que es necesaria, primero aprovechemos la discusión sobre la tarifa de invierno para demostrarle a la ciudadanía que se pueden realizar cambios reales ubicando las necesidades ciudadanas en el medio, dando un debate público, abierto, transparente; no a través de cartas al director ni columnas de opinión (como esta, sí). De esta forma, propongo que el gobierno tome la iniciativa y llame a una mesa de trabajo que de claridad sobre la eliminación de la tarifa de invierno, y que en ella se sienten todos los actores y se puedan tomar decisiones, pensando, sobre todo, en mejorar la calidad de vida de cada uno de los habitantes de Chile.