El agua como elemento clave de la política climática

¿Por qué el agua es tan relevante y se encuentra hoy en el centro del debate desde muchos sectores del país? Su uso impacta a áreas diversas, recuerda esta columna para CIPER: Biodiversidad, Energía, Turismo, Silvoagropecuaria e Infraestructura, entre otras. Por eso, «la Agencia Nacional del Agua, incorporada en el borrador de la nueva Constitución, podría encargarse de ampliar, ordenar y unificar la red hidrometeorológica nacional. En particular, es fundamental que esta base de datos integrada permita la descarga de todas las estaciones y datos almacenados, aspecto básico para el análisis a escala nacional que requieren las políticas de cambio climático».

Chile se encuentra en un proceso de transición de su política climática: desde una serie de instrumentos de política pública emitidos por distintos ministerios sectoriales, hacia un marco institucional y regulatorio amparado por la recientemente aprobada Ley Marco de Cambio Climático (LMCC). Esta ley reconoce los instrumentos de gestión existentes y crea otros, otorgando una estructura jerárquica entre ellos, estableciendo instrumentos de largo, mediano y corto plazo, que entregan lineamientos para otros de alcance sectorial y lógica territorial [fuente].

Si bien aún está pendiente un financiamiento adecuado para su implementación, este ordenamiento de los diversos instrumentos existentes es fundamental para orientar un accionar coordinado entre los diversos sectores, lo que sin duda es una gran oportunidad para crear sinergias y optimizar el uso de los recursos públicos.

En este contexto, quisiera destacar el del agua como uno de los temas transversales a prácticamente todos los demás sectores que cuentan con planes de adaptación al cambio climático. La propia LMCC explicita, dentro de los instrumentos de gestión a nivel nacional, que los lineamientos para las acciones transversales de adaptación deberán resguardar el uso del agua, tanto para el consumo humano como para la conservación de la biodiversidad. Más allá de la adaptación, la LMCC también establece que los «lineamientos para que las medidas de mitigación y adaptación consideren soluciones basadas en la naturaleza, con especial énfasis en la sostenibilidad ambiental en el uso del agua frente a amenazas y riesgos asociados a sequías, crecidas y contaminación». Además de estos lineamientos, el Artículo 9 de la LMCC establece el objetivo del Plan de Adaptación de Recursos Hídricos: «Establecer instrumentos e incentivos para promover la resiliencia ante los efectos adversos del cambio climático sobre los recursos hídricos, tales como la sequía, inundación y pérdida de calidad de las aguas, velando por la prioridad del consumo humano, de subsistencia y saneamiento, la preservación ecosistémica, la disponibilidad de las aguas y la sustentabilidad acuífera». Ningún otro plan de adaptación sectorial es definido con este detalle en la LMCC.

Pero, ¿por qué el agua es tan relevante? En la práctica, es posible identificar relaciones de toda clase entre las actividades humanas y el agua. Por ejemplo, la disminución de precipitaciones y caudales no solo afectarán a los ecosistemas (sector Biodiversidad), sino que también impactará con fuerza a la producción hidroeléctrica (sector Energía), el uso recreacional de ríos y lagos (sector Turismo), y la disponibilidad para regar y dar agua al ganado (sector Silvoagropecuario). De igual manera, los eventos extremos asociados a precipitaciones extremas, tales como inundaciones y aluviones, tienen impactos directos en la población y su salud, aspectos que son abordados desde los planes sectoriales de Ciudades y Salud, así como en la infraestructura pública y privada (sector Infraestructura). Este resumen de relaciones no pretende ser exhaustivo, por lo que se omiten muchas otras relaciones entre el agua, la sociedad y los ecosistemas.

En efecto, actualmente se cuenta con casi todos los planes de adaptación sectoriales mencionados anteriormente, y que se incluyen en la LMCC (algunos requieren actualización), salvo por el plan del sector de Recursos Hídricos (se anunció que estaría listo el año pasado y se planifica hace una década al menos). En este punto solo es posible especular los motivos de esta demora, pero es claro que la multiplicidad de actores con intereses puede ser el principal desafío para abordar un plan de estas características.

La historia reciente nos muestra que las barreras y brechas en el sector de recursos hídricos son tanto políticas como técnicas. En la misma época en que se elaboró el Plan de Acción Nacional de Cambio Climático (PANCC 2008-2012), el primer gobierno de M. Bachelet impulsó la Estrategia Nacional de Gestión Integrada de Cuencas Hidrográficas (ENGICH) mediante la implementación de Organismos de Cuenca (OC) en tres cuencas que servirían de piloto (Copiapó, Rapel y Baker), buscando con esto una implementación gradual. El diseño de la estrategia fue aprobado en 2007 y fue auditado dos años después, arrojando una serie de barreras y brechas que impedían la implementación de la Estrategia. Por ejemplo, el OC de Copiapó fue impugnado por la Contraloría General de la República, no siendo posible implementar una institucionalidad de esta naturaleza bajo el marco jurídico de la época. En el caso de Baker, a dos años de la puesta en marcha de la ENGICH no existía acuerdo respecto a quienes deberían integrar el OC, mientras que en Copiapó solo se logró aglutinar a los dueños de derechos de aprovechamiento de agua (DAA), pero se dejó fuera a organismos importantes como la Superintendencia de Servicios Sanitarios.

Cabe destacar que la ENGICH se desarrolló en un contexto en el que otros organismos, tales como CORFO y el Gobierno Regional de Atacama, estaban avanzando en esta misma línea, aunque utilizando una terminología diferente. En vez de Organismos de Cuencas se hablaba de Mesas del Agua.

En agosto de 2012 la Dirección General de Aguas (DGA) informó, a través de una consulta ingresada el 25 de junio por ley de Transparencia, respecto al presupuesto asignado con motivo de la implementación de la ENGICH, que «no existen asignaciones a la DGA directamente asociadas a la implementación de esta Estrategia» y «no existen compromisos asociados a este tema por parte de la DGA». En otras palabras, la ENGICH se descontinuó y fue reemplazada por la Estrategia Nacional de Recursos Hídricos 2012-2025, elaborada por el primer gobierno de S. Piñera. Las barreras y brechas detectadas por la auditoría de la ENGICH no derivaron en acciones posteriores por parte de las autoridades.

Sabemos que hacer gestión a nivel de cuencas es extremadamente complejo y tomará tiempo. Tomemos un problema conocido de este tipo de políticas: se intenta considerar a las cuencas como territorio de referencia, mientras que muchas sus funciones esperadas compiten con las organizaciones político–administrativas tradicionales (gobiernos regionales y locales). Este problema político-administrativo tiene su contraparte técnica: mucha información pública básica se encuentra desagregada a escalas comunales, en el mejor de los casos pero las cuencas no respetan dichos límites administrativos. Esto representa un problema mayor en términos de dar certezas a las estimaciones de oferta y demanda de agua. Acceder a esta información básica resulta muchas veces un desafío técnico cuya solución requiere usualmente adoptar una serie de supuestos.

Consideremos a la actividad agrícola, cuya demanda de agua es siempre relevante: reconstruir la demanda de riego en cualquier cuenca de Chile requiere de censos que se realizan en teoría cada diez años (1976, 1997, 2007, 2021), a lo que se suma la necesidad de proyectar las hectáreas futuras de riego. Algunos pueden ser optimistas en este caso particular, ya que se puede complementar la información con catastros anuales, pero esta información no está exenta de problemas; por ejemplo: el VI Censo dispone la información desagregada en distritos censales, pero los códigos de distrito utilizados en 1997 difieren de los de 2007.

En materia de oferta, el monitoreo hidrometeorológico también presenta problemas. Por ejemplo, la información hidrometeorológica nacional se encuentra dispersa en distintas instituciones y formatos, por lo que el problema de acceder a una base de datos ordenada y de fácil acceso está pendiente. Además, la calidad de esta información afecta a todos los sectores relacionados con el agua y que necesitan adaptarse al cambio climático. Una base de datos adecuada permite hacer otra clase de diagnósticos o derivar indicadores para conducir las políticas públicas, que en el caso del cambio climático es fundamental para el monitoreo y evaluación de las medidas de adaptación y mitigación. En particular, consideremos la base de datos del CR2 empleada en el estudio de patrones meteorológicos de la DGA (2016) y tratemos de derivar un indicador que represente la calidad del monitoreo a nivel de subcuenca: De las 489 subcuencas analizadas el 68% no cuenta con ninguna de las tres variables analizadas (caudal, precipitaciones y temperatura), un 16% posee una sola variable apta para su uso, un 15% cuenta con al menos dos variables aptas y solo seis subcuencas (1%) cuenta con las tres variables. En otras palabras, este análisis masivo a nivel nacional indica que más de la mitad de las subcuencas del país no cuentan con información básica suficiente para determinar la oferta superficial de agua.

Hace veinte años, un grupo técnico del IPCC señalaba que, «un conjunto ideal de indicadores podría presentar muchas de las mismas características que un sistema ideal de contabilidad: transparencia, consecuencia, comparabilidad y precisión». De los ejemplos expuestos previamente, se puede concluir que estamos lejos de contar con indicadores de estas características, tanto en el caso de la oferta como la demanda de agua.

Con lo expuesto hasta ahora podemos consensuar en la importancia del agua en la política climática, pero también podemos apreciar múltiples barreras y brechas. ¿Qué se puede hacer para avanzar? La Agencia Nacional del Agua, incorporada en el borrador de la nueva Constitución, podría encargarse de ampliar, ordenar y unificar la red hidrometeorológica nacional. En particular, es fundamental que esta base de datos integrada permita la descarga de todas las estaciones y datos almacenados, aspecto básico para el análisis a escala nacional que requieren las políticas de cambio climático.

Finalmente, y desde una mirada más integral, es urgente ordenar la dispersión de atribuciones entre distintos organismos y territorios, aprovechar sinergias y cerrar las brechas que limitan la acción del Estado y de los privados a escala de cuencas.