En defensa del bicameralismo

La organización bicameral del Congreso ha sido criticada desde distintos frentes. En el marco de la discusión constitucional que llevará a cabo la Convención Constituyente, los autores proponen avanzar hacia un sistema bicameral nuevo, donde una de las cámaras se elija en base a distritos regionales y la otra “con un distrito único nacional”. «Una legislatura bicameral no solamente ofrece optimizar el proceso legislativo mediante la redundancia y mitigar la tiranía de las mayorías. Dependiendo de cómo se diseñe, puede también permitir hacer frente a otros desafíos que hoy resultan clave para el sistema político chileno”, afirman los autores.

El artículo presenta parte del trabajo que ambos investigadores están desarrollando en el contexto de la agenda de trabajo de Confluir Chile en el marco del proceso constituyente. La agenda considera documentos sobre participación ciudadana en el proceso constituyente ya publicados, así como contribuciones en torno a las formas de organización del poder político.

TRANSPARENCIA: Los autores no trabajan, ni son consultores, ni comparten o reciben financiamiento de ninguna compañía u organización que pudiera beneficiares de este artículo, y no tiene que transparentar ningún militancia ni afiliación relevante más allá de su condición de investigadores.

Uno de los temas más importantes y complejos que tendrá que discutir la convención constitucional es la forma que adoptarán nuestras instituciones políticas. ¿Qué tipo de organización debe tener el futuro Congreso o parlamento? ¿Unicameral o bicameral?

No existe una respuesta correcta a la pregunta sobre cómo organizar el Estado y sus instituciones representativas. Distintas democracias en el mundo organizan su Asamblea Legislativa de diversas maneras. Se calcula que cerca de 80 países cuentan con una estructura legislativa bicameral, siendo este un rasgo más frecuente en regímenes organizados en forma federal y presidencialista. Como contrapartida, la estructura unicameral se presenta predominantemente en países de baja población, con estado unitario y régimen parlamentario (Bulmer, 2017).

El propósito de esta columna es contribuir al debate constituyente en un aspecto específico del diseño institucional, a saber, la discusión sobre si debemos adoptar una organización unicameral o bicameral en el futuro Congreso o Parlamento. Para este propósito, abordaremos las críticas más comunes al Congreso bicameral chileno. Luego de examinar estas críticas y su pertinencia, considerando el bicameralismo chileno como una de las tantas formas de bicameralismo posibles, se aborda la posibilidad de un nuevo modelo bicameral, con funciones y lógicas de conformación distintas y complementarias. Un diseño que cumpla con estos criterios podría no solamente atender las críticas al bicameralismo actual, sino también ayudar a resolver otros problemas de nuestro sistema político.

LOS PRO Y LOS CONTRA DEL BICAMERALISMO

En el contexto del debate constituyente, la discusión sobre si Chile debe transitar o no hacia un Congreso unicameral ha contado con diversos argumentos.[1] Muchos de ellos han sido debidamente abordados en la literatura académica. Nos parece relevante discutir los siguientes: 1) una segunda Cámara le quitaría eficiencia al proceso legislativo, demorando proyectos de ley que son necesarios para la ciudadanía; 2) los casos en los que una cámara decide impulsar un proyecto y la otra disiente, supondrían un conflicto inaceptable de representatividad y; 3) el Senado implicaría un gasto innecesario de recursos públicos dado que ya contamos con un órgano representativo en la Cámara de Diputadas y Diputados.

Antes de abordar los tres cuestionamientos, debemos hacer una prevención. Estas críticas podrían ser pertinentes y relevantes al bicameralismo chileno en particular sin serlo para la idea de un modelo bicameral en términos generales. Por lo tanto, conviene abordar tanto las críticas a la organización bicameral chilena como, por separado, la pregunta sobre qué tan aconsejable es contar con un Congreso de dos cámaras. Conceder los problemas de nuestro diseño institucional no implica rechazar la organización bicameral per se. Al contrario, cabría la posibilidad de corregir dichos problemas mediante el perfeccionamiento de la forma bicameral.

LA EFICIENCIA DE LOS PROCESOS LEGISLATIVOS

El primer asunto en disputa dice relación con consideraciones de eficiencia. Esta crítica puede abordarse de dos maneras. Según la primera, contar con dos cámaras haría que un mismo resultado legislativo tomara tiempo y recursos innecesarios. ¿Demora el Senado los procesos legislativos? Es difícil saberlo. Es obvio que la existencia de una segunda instancia legislativa implica tiempo y recursos, pero ¿se trata de tiempo y recursos que un proceso con una sola instancia legislativa no demandaría? La pregunta no tiene respuesta categórica, pues no solamente es imposible evaluar el contra factual, sino que tampoco hay suficientes datos comparados como para construir una evidencia robusta a favor o en contra de que una estructura legislativa es más eficiente que la otra. Esto último deja en evidencia una debilidad capital de un argumento de este tipo: La supuesta carga adicional de costos del bicameralismo no tiene sustento empírico.

Una segunda manera de formular esta primera crítica es poniendo el foco en el producto de los procesos legislativos. Es decir, preguntarse si es posible que con los mismos recursos y en el mismo tiempo, un congreso unicameral desarrolle un proceso legislativo más óptimo que uno bicameral. Pero, ¿óptimo respecto de qué? – ¿que maximice la eficacia de las políticas públicas a cierto plazo?, ¿que minimice la cantidad de correcciones ex post a la ley?, ¿que resuelva problemas de mayor relevancia social?, ¿que asegure máxima legitimidad en el proceso?, ¿que optimice una combinación de todas las anteriores y otras? Mientras más compuestos y complejos sean los objetivos de cada proceso legislativo, más necesario será que cuente con instancias adecuadas tanto de deliberación como de chequeo, auditoría y transparencia. Tener una segunda instancia legislativa formal puede facilitar la generación de estas últimas.  Incluso cuando hay dos cámaras con competencias similares, el bicameralismo se podría justificar por el valor de la redundancia. Es decir, bajo la idea de que la segunda cámara – el Senado – duplica funciones con la primera para ejercer un control de calidad de la legislación (Patterson & Mughan, 1999). En suma, ante la posibilidad de que una legislatura pueda ser más eficaz con un proceso legislativo más lento y costoso, el argumento de la eficiencia no es suficiente para rechazar la organización bicameral.

LA JUSTIFICACIÓN DEL BICAMERALISMO

Despejada la problemática sobre la eficiencia, hay dos preguntas que quedan pendientes. La primera dice relación con el fundamento de un diseño en el que coexisten dos órganos representativos que pueden contraponer intereses políticos y disentir. En particular, con la idea de que una cámara que representa al pueblo soberano no debiera ser limitada por otra que no goce de la misma legitimidad.  La otra pregunta se refiere a la pertinencia de gastar recursos fiscales en dos órganos legislativos que cumplen una función similar, pudiendo usarse en otras tareas. Ambas problemáticas parecen dirigirse a un mismo asunto: ¿se justifica la coexistencia de dos espacios de tramitación legislativa?

Es sin duda valioso que el Congreso ponga escollos a los potenciales sesgos o perjuicios sistemáticos que el mismo podría ejercer sobre minorías mediante la legislación. La existencia de dos cámaras puede contribuir a controlar el poder de las mayorías electorales transitorias (Levmore, 1992). Una segunda cámara permite la contraposición de dos mayorías que pueden incorporar más visiones, intereses e identidades que una sola (Riker, 1992). En abstracto, una segunda cámara contribuiría a controlar el potencial poder tiránico que una mayoría parlamentaria podría verse tentada a ejercer.

Para que, en el proceso de deliberación legislativa, dos cámaras confronten un mayor número de diferencias que una sola, debe existir entre estas una asimetría de poderes formales y una diferencia de composición (Liphjart, 1984, 2012). Esto significa que las cámaras deben tener asignadas funciones distintas, como por ejemplo conocer distintos proyectos o abordarlos de forma diferenciable. La composición, por otra parte, debería reflejar diferencias en cuanto a la lógica de representación o su sistema electoral. De no ser así, el contrapeso ofrecido por la segunda cámara no implicaría diferencias sustantivas y se reduciría un control redundante.

¿Aplica lo anterior para el caso chileno?

Nuestras dos cámaras legislativas tienen tanto diferencias de competencias como de composición, aunque estas son más bien leves. En términos formales, ambas cámaras son similares. Cuentan con las mismas instancias de tramitación, con órganos administrativos análogos y con el mismo nivel de competencias legislativas. Ambas conocen los mismos proyectos, aunque los tramiten en momentos y estados de avance diferentes.  ¿En qué se diferencian respecto a sus atribuciones? El Senado tiene un rol privativo tanto en la nominación de ciertos cargos públicos como en la tramitación de las acusaciones constitucionales. ¿Cuáles son sus diferencias de composición? El Senado se distingue de la de la cámara por tener distritos de mayor territorio y un menor número de representantes – todos de 35 años de edad o más. Sin embargo, las y los representantes de ambas cámaras responden a un grupo de votantes según su distribución geográfica. Más aún, muchas veces partes de estos electorados se superponen – tanto así que candidatos al Senado y a la Cámara de Diputados llevan a cabo campañas electorales de forma conjunta. El período de ejercicio de un senador o senadora duplica al de quienes ocupan escaños en la Cámara. Finalmente, ambas cámaras asignan escaños con la misma regla de proporcionalidad.

Así las cosas, el reclamo contra el Senado chileno podría explicarse por una falta de coherencia con su relato justificatorio: no contribuiría a que el Congreso confrontare diversas posiciones originadas en formas institucionales diferenciables y, por lo tanto, tampoco estaría contribuyendo a controlar el poder de las mayorías transitorias. Si este diagnóstico fuese correcto, y tampoco se le diera valor al principio de la redundancia, el Senado chileno no tendría razón de ser en la forma que hoy se concibe.

Sin embargo, como adelantamos, diferenciar más las competencias y la composición de ambas cámaras sería solución suficiente. Una solución posible sería elegir una de las cámaras a través de un sistema electoral con listas nacionales y darle prerrogativas complementarias a las de la otra -diferenciación en materias sujetas a conocimiento, tramitación y organización. ¿Cómo se vería esto en la práctica? La cámara que cuente con un sistema electoral de distrito único nacional sería similar a las legislaturas de Holanda, Namibia e Israel, entre otras. Las y los electores votarían por candidaturas, partidos o pactos – según como se diseñe – bajo una lógica de representación proporcional. Para no contribuir a una excesiva fragmentación del sistema de partidos, el diseño podría – por ejemplo – requerir un porcentaje mínimo de votación para que las listas puedan ganar escaños.

VENTAJAS DE UN NUEVO BICAMERALISMO EN EL CONTEXTO CHILENO

Una legislatura bicameral no solamente ofrece optimizar el proceso legislativo mediante la redundancia y mitigar la tiranía de las mayorías. Dependiendo de cómo se diseñe, puede también permitir hacer frente a otros desafíos que hoy resultan clave para el sistema político chileno.

El primer aspecto relevante dice relación con el impacto negativo que tendría la actual composición de ambas cámaras en la discusión de proyectos de ley. Hoy, ambas legislaturas disputan redes políticas en las mismas estructuras territoriales. Diputados/as y Senadores corren juntos o revueltos, en la lucha por apoyos a nivel local y su correlato programático tiende hacia una agenda de representación con base territorial. Creemos que transitar hacia un Congreso bicameral en el que una cámara se elija en base a distritos regionales y la otra con un distrito único nacional puede contribuir a la generación de agendas programáticas con foco nacional y de largo plazo, balanceada con intereses locales.

Intuimos que la existencia de una instancia legislativa que sea electa en un solo distrito con listas nacionales podría contribuir a que la deliberación en el Congreso no esté anclada a una lógica de correspondencia territorial, exclusivamente. Si bien existirían candidaturas con más o menos apoyo por territorio, los incentivos estarían puestos en que los partidos y candidaturas tengan presencia y tracción electoral a nivel nacional. Algunos países – como Alemania, México y Nueva Zelanda – han intentado incorporar esta diferenciación de composición dentro de una misma cámara, mediante el uso de sistemas electorales proporcionales mixtos (MMP). Tales casos permitirían pensar que es posible lograr una combinación de agendas nacionales y locales en un modelo de Congreso unicameral. Sin embargo, aquí el riesgo es que las preocupaciones nacionales – atadas a los intereses de los principales partidos nacionales – acaparen la agenda legislativa y los puestos de liderazgo del Congreso en desmedro de la representación de las prioridades locales (Kerevel, 2010). En consecuencia, creemos que la representación de identidades locales y e intereses territoriales podría quedar mejor amparada en una cámara independiente.

Esta diferencia de conformación entre cámaras contribuiría entonces a enriquecer el debate al favorecer la incorporación de distintas visiones sobre cuál debe ser la agenda política de desarrollo nacional. Podrían convivir, por ejemplo, una primera cámara de representación sustantiva a nivel nacional con una segunda cámara que responda a una lógica de representación descriptiva según territorios y reserve escaños para pueblos originarios. Una solución de este tipo pondría en relieve una mirada de largo plazo que en las actuales circunstancias se hace difícil de articular dado el fuerte anclaje de las y los representantes a territorios determinados con problemas contingentes.

Segundo, y relacionado con lo señalado anteriormente, creemos que pasar a un sistema de listas nacionales haría que los partidos cuenten con incentivos para seleccionar sus candidaturas a la primera cámara según un criterio en el que predominen las ideas y el interés nacional. Un sistema electoral en el que todo cargo se asigna en base a organizaciones territoriales reducidas se vuelve predecible electoralmente y desestructura ideológicamente el campo de disputa electoral. Los relatos de campaña de un mismo partido varían de acuerdo al territorio y sus características geográficas, socio-económicas y culturales. Un sistema de listas nacionales, en cambio, pondría de relieve relatos transversales, y, por ende, forzaría un mínimo grado de articulación ideológica en los partidos y coaliciones. Los programas de las y los postulantes a la primera cámara, en tal caso, se parecerían más a los de una elección presidencial. En consecuencia, la selección de las candidatas y candidatos que conformen estas listas nacionales, y el orden en que se ubiquen, debería reflejar las ideas clave de cada grupo político para la agenda política nacional (VanDusky-Allen & Heller, 2013).

UN ANTÍDOTO CONTRA EL CLIENTELISMO

Otro desafío que Chile enfrenta y que una estructura bicameral distinta puede contribuir a solucionar, dice relación con el clientelismo. La política, en general, articula sus redes y procesos electorales nacionales en función de estructuras sociales y políticas locales. Votantes y representantes en diversos escenarios operan de acuerdo con una lógica de retribución asimétrica como clientes y patrones, intercambiando lealtad y apoyo electoral por poder político (Rehren, 2000). Estas redes clientelares de partidos o liderazgos funcionan en la medida que existan figuras capaces de asociarse territorialmente a una zona, y existen en torno a distintas autoridades, partidos y procesos.

La dinámica de representación territorial traslapada de las actuales dos cámaras del Congreso favorece el clientelismo y dificulta la representación de la ciudadanía. Así, sus integrantes se han convertido en pieza clave del sistema político y de la burocracia pública, como señalan Barozet y Espinoza en base a distintas investigaciones (Luna & Mardones, 2017; Valenzuela, 2016). La generación de redes clientelares a nivel local ha sido identificada como uno de los grandes problemas que enfrenta nuestra democracia y es un fenómeno de larga data, que puede rastrearse inclusive a los años 60’ (Valenzuela, 1977). La elección de Congresistas en base a distritos locales facilitaría las relaciones de dependencia funcional con otras autoridades electas o designadas con vinculación territorial. Por otro lado, la superposición de distritos entre cámaras facilita el intercambio de redes clientelares entre procesos electorales. Con todo, tanto diputados/as como senadores/as tienen incentivos para patrocinar los intereses particulares de clientelas locales en lugar de representar las ideas de un electorado comprometido ideológicamente.

Un nuevo Congreso bicameral diseñado en los términos antes descritos contribuiría a atenuar los efectos de la presión clientelar local. El poder de estos círculos clientelares disminuiría significativamente si afectase – de manera directa – a una sola cámara. En paralelo, la cámara de distritos nacionales forzaría a candidatos/as y partidos a sumar votos a una escala que excedería la de cualquier red clientelar local existente. Lo anterior probablemente derivaría en la creación de nuevas redes más allá de lo local, que configurarían una nueva pluralidad de intereses. Así, el incentivo de los partidos a confiar en estas redes para un beneficio de corto o mediano plazo sería menor, pues competiría con el de transitar hacia la construcción de redes con un electorado más amplio, menos estable y más difícil de cooptar a través de intermediarios.

El diseño de un Congreso bicameral con diversidad de competencias también podría contribuir a estos objetivos. Por ejemplo, mientras la primera cámara – la de representación nacional – puede organizar la agenda legislativa en base a áreas de política pública en clave nacional, la segunda podría evaluar los aspectos locales de cada proyecto. Otro ejemplo podría ser limitar el poder de veto de la segunda cámara a un cierto tipo de materias– las constitucionales, por ejemplo –, manteniendo un proceso deliberativo no vinculante en el resto.

UNA NUEVA ESTRUCTURA BICAMERAL PARA EL NUEVO CONGRESO O PARLAMENTO

En consecuencia, los tres cambios que se podrían producir como consecuencia de la diferenciación propuesta – mejorar los programas de gobierno nacionales, contar con legisladores que representen ideas y electorados de escala nacional, y disminuir la influencia del clientelismo en la legislación – tienen menos opciones de materializarse en un Congreso unicameral donde predomine la representación territorial. Al contrario, si tuviéramos una asamblea unicameral con distrito único nacional sacrificaríamos la representación territorial. La estructura bicameral, en cambio, permite que la asamblea legislativa – sea Parlamento o Congreso – represente tanto a grupos o ideas de alcance nacional como la diversidad territorial. Hay, por lo tanto, buenas razones para optar por una nueva legislatura bicameral para Chile.

NOTAS Y REFERENCIAS

Este artículo es parte del proyecto CIPER/Académico, una iniciativa de CIPER que busca ser un puente entre la academia y el debate público, cumpliendo con uno de los objetivos fundacionales que inspiran a nuestro medio.

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