Evidencia contradice fe del gobierno en reintegración: bajar impuestos corporativos no garantiza más inversión

La reforma tributaria busca llevar a cero el impuesto a las utilidades de las empresas, confiando en que se incentivará la inversión. Esta columna revisa la teoría y la evidencia económica y argumenta que bajar los impuestos puede no tener efecto en la inversión e incluso desincentivarla. Los autores –un abogado y dos economistas– destacan que para las empresas que están en el  sistema semi-integrado, la reforma puede funcionar peor: hacer más conveniente retirar utilidades. Un texto claro y documentado para entender la importante discusión que aborda el Congreso esta semana.

Vea la primera columna de esta serie: «Cómo y por qué el gobierno permitirá a las empresas no pagar impuesto corporativo«.

En la columna anterior argumentamos que Chile tiene tasas efectivas de impuesto a las empresas bajas en comparación a los países desarrollados.

Las empresas que tributan en el sistema integrado pagan 0%, puesto que su impuesto nominal es en realidad un adelanto del impuesto personal de sus dueños. Por su parte, las empresas del sistema semi-integrado pagan 27% en el papel, pero su tasa efectiva es 9,45%.

La propuesta tributaria del Gobierno busca ir más allá y hacer que la tasa efectiva sea 0% para todas las empresas. Con la integración total de la reforma, todo lo pagado por las empresas podrá ser descontado de los impuestos que deben sus dueños.

Para defender este objetivo, el Gobierno ha sostenido que la reforma incrementará significativamente la inversión. Se argumenta que la teoría económica establece un vínculo negativo entre el impuesto a las empresas, la inversión y el crecimiento económico. Es decir, más impuesto conduce a menos inversión y crecimiento.

La lógica sería tan obvia y básica que algunos partidarios de la reforma han invitado a estudiar economía a quienes se han manifestado en contra de la baja de impuestos.

Haciéndonos cargo de la invitación, en esta segunda columna examinaremos la teoría que está detrás de este razonamiento. Nuestra conclusión de este ejercicio es que menores impuestos a las empresas no generarán necesariamente mayor inversión.

Primero, sostendremos que la relación entre los impuestos corporativos y la inversión no es tan simple. La tasa de impuestos afecta el atractivo de las inversiones por distintas vías, directas e indirectas, y en distintas direcciones, haciendo que el efecto neto de los impuestos sobre la inversión sea incierto.

La relación se torna aún más difusa si se consideran otras variables relevantes para la toma de decisiones de inversión, distintas de la tasa de impuesto.

Por otro lado, se ha dicho que si los impuestos a las empresas son altos, los inversionistas nacionales y extranjeros llevarán sus inversiones a países con menores impuestos. La consecuencia sería menor empleo y, por ende, menores salarios. Un editorial de La Tercera llegó a afirmar que “la opción real es entre más impuestos finales a los ingresos del capital, y menores salarios; o menos impuestos finales al capital y salarios más elevados”.

Mostraremos que este razonamiento es una exageración teórica, que carece de respaldo empírico y, en algunos sentidos, un argumento espurio para el caso chileno.

IMPUESTOS CORPORATIVOS Y DECISIÓN DE INVERTIR

El argumento que relaciona menores impuestos con mayor inversión es, más o menos, como sigue.

(i) Una empresa solo realizará una inversión si espera obtener una ganancia superior a la que hubiese obtenido dándole un uso alternativo a esos recursos (por ejemplo, depositándolos en el banco y generando intereses).

(ii) Mientras más bajos son los impuestos a las utilidades, mayor es la porción de la ganancia que la empresa puede apropiarse. En consecuencia, la inversión es más rentable mientras más bajos sean los impuestos.

(iii) Si los cambios en los impuestos no afectan lo que la empresa hubiese ganado en el banco o en otro escenario alternativo, entonces menores impuestos harán más probable que la empresa invierta, como se describe en el escenario (i).

Esta es la versión básica de lo que se conoce como la teoría del costo del capital, según la cual menores impuestos implicarían un aumento casi mecánico en la inversión.

Pero en la realidad las cosas no van tan rápido.

DEPRECIACIÓN ACELERADA

Las premisas en las que se basa este argumento no consideran factores relevantes que hacen que la relación entre impuestos e inversión no sea tan directa.

En primer lugar, los sistemas tributarios, incluido el chileno, poseen elementos que atenúan el efecto directo que tienen los impuestos sobre el retorno de una inversión. En presencia de estos elementos, los impuestos pueden generan efectos indirectos positivos sobre la rentabilidad de las inversiones.

Esto implica que no es obvio cual es el efecto final de los impuestos sobre la inversión.

Uno de estos elementos son los esquemas de depreciación acelerada. Cuando las empresas invierten en máquinas se enfrentan al hecho de que éstas pierden paulatinamente su valor, es decir, se deprecian. El sistema tributario reconoce esa depreciación como un costo, permitiéndole a las empresas descontarlo periódicamente de las utilidades.

En los esquemas de depreciación acelerada, las empresas pueden reportar que la máquina perderá su valor a una velocidad mayor a la real. Si se compra una máquina que se espera dure 10 años, estos esquemas permiten asumir que ésta durará, por ejemplo, solo 5 años. La versión extrema de estos esquemas es la depreciación instantánea en donde se asume que la máquina pierde su valor al momento de ser adquirida.

Estos esquemas hacen que incrementen, contablemente, los costos de la empresa al corto plazo, disminuyendo así las utilidades y, en consecuencia, el monto total por el cual se pagan impuestos.

En breve: esto reduce los impuestos que tiene que pagar la empresa.

Así, mientras mayores sean los impuestos, mayor es el ahorro tributario que genera la inversión vía depreciación, haciéndola entonces más atractiva. Esto implica que cuando los impuestos son más altos, los esquemas de depreciación acelerada son más efectivos para atenuar el efecto directo que tienen los impuestos sobre la inversión.

¿Es esto relevante en el contexto chileno? Sí. Tanto el sistema integrado como el semi-integrado (explicados en la columna anterior) poseen esquemas de depreciación acelerada. Las pymes, incluso, pueden acceder a sistemas especiales con depreciación instantánea [1]. La reforma del Gobierno propone implementar temporalmente la depreciación instantánea en el régimen general, fortaleciendo así el efecto positivo de los impuestos sobre la inversión.

El trato tributario a la deuda de las empresas es otro elemento del sistema que genera un efecto indirecto sobre la rentabilidad de las inversiones. En Chile, las empresas pueden descontar como gasto el pago de los intereses de las deudas que contraen. Esto hace que sus utilidades contables caigan. Por ende, inversiones financiadas con deudas generan un ahorro tributario ya que, al igual que en el caso de la depreciación, las menores utilidades disminuyen el total sobre el que deben pagar impuestos.

En síntesis, cuando los impuestos bajan hay mecanismos que hacen más atractiva a la inversión, pero también otros que la hacen menos atractiva. ¿Cuál de los efectos prevalece?

La teoría dice que cuando la depreciación es instantánea, esquema que está disponible para las pymes en Chile (y que podría extenderse con la reforma), la tasa debería ser irrelevante para la decisión de inversión. Incluso, cuando la depreciación instantánea se combina con el trato preferencial de los intereses de la deuda, mayores impuestos podrían inducir mayor inversión.

COSTOS FIJOS

Como el mundo real es más complejo que el modelo económico que está detrás de estas teorías, lo prudente es admitir que en un sistema que ofrece incentivos en diferentes direcciones, como el chileno, el efecto de los impuestos sobre la inversión es teóricamente incierto.

Ministros Blumel y Larraín en reunión con parlamentarios

Una de las limitaciones de estas teorías es que asumen que el único costo de realizar inversiones es, justamente, su costo directo (por ejemplo, el costo mismo de la máquina). Sin embargo, invertir también podría conllevar costos fijos.

Para ilustrar la importancia que pueden tener estos costos, pensemos, por ejemplo, en una minera. Al momento de abrir una nueva faena, importará camiones pensando en sacar el máximo provecho a la obra. Supongamos que, después de realizar la inversión, el impuesto cae. En teoría, la baja de impuestos podría incentivar a la minera a producir más y, por ende, a aumentar su flota. Sin embargo, volver a importar camiones es una operación costosa, pues hay que contactar proveedores, coordinar asuntos logísticos, entre otras acciones que conllevan costos fijos. Así, la minera, solo estará dispuesta a llevar a cabo la inversión extra si el cambio esperado en sus ganancias es suficientemente alto como para costear los costos fijos. Dependiendo de la magnitud del cambio en el impuesto, la empresa podría no modificar su decisión de inversión.

Esto se conoce en la teoría económica como costos de ajuste. La teoría sugiere que, en presencia de estos costos, cambios pequeños en el retorno a la inversión no tendrían efectos en la inversión en el corto plazo (y quizás tampoco en el mediano o largo). La razón es que el cambio en las ganancias debe, al menos, asumir los costos fijos de invertir.

En este contexto, la inversión no se ajustaría gradualmente a cambios en el entorno económico, por ejemplo, subiendo y bajando automáticamente al ritmo de los movimientos en el impuesto corporativo.

Por el contrario, las empresas solo invertirían montos importantes cuando, habiendo pasado un largo tiempo sin ajustes, cambios considerables en el entorno económico justifiquen pagar los costos fijos [2].

Por último, las decisiones de inversión de las empresas también se ven afectadas por la interacción que existe entre la tributación de las empresas y la de sus dueños, no solo por las tasas. Sin embargo, los modelos que vinculan rebajas de tasas con aumentos de la inversión no consideran, por ejemplo, la integración del sistema.

El punto se abordará en detalle en la última columna, pero podemos adelantar que la integración, tal como la propone el gobierno, hará más conveniente para los empresarios del sistema semi-integrado el retiro de utilidades, en vez de la reinversión.

Podemos ver que los diferentes argumentos que hemos desarrollado nos llevan a concluir que el efecto de los impuestos sobre la inversión es teóricamente incierto. ¿Qué dice la evidencia empírica?

Para el caso chileno, la evidencia más rigurosa sugiere que cambios pequeños en los impuestos a las utilidades no tienen un efecto significativo en la inversión en el largo plazo.

Dicho resultado tiene correlato en la experiencia comparada. La reducción al impuesto a los dividendos en Estados Unidos el año 2003 (en los hechos, una política cualitativamente análoga a la propuesta de reintegración en Chile ya que reduce el impuesto a los retiros) tuvo cero efecto sobre la inversión. Por el contrario, lo único que generó es que los dueños se pagaron más dividendos.

IMPUESTOS Y FLUJOS INTERNACIONALES DE INVERSIÓN

Hasta el momento hemos argumentado que menores impuestos no necesariamente incentivarán a las empresas a invertir más. Para eso, hemos adoptado un enfoque microeconómico, pues hemos analizado el problema desde la perspectiva de una empresa y su decisión individual de inversión.

Sin embargo, la discusión también se ha planteado desde una perspectiva macroeconómica. Los defensores de la reforma argumentan que los impuestos a las empresas afectan los flujos internacionales de inversión y los salarios de los trabajadores. En la teoría económica, este argumento se corresponde con los modelos de competencia tributaria y tributación internacional.

El raciocinio que ha utilizado el oficialismo se extrae de la versión más básica de este tipo de modelos. El argumento es, más o menos, como sigue:

En un mercado global, competitivo y sin restricciones financieras para trasladar rápidamente inversiones de un país a otro (esto último se conoce como perfecta movilidad de capitales), economías pequeñas y abiertas al comercio internacional como la chilena, no debieran tener un impuesto corporativo. Y de tenerlo, éste debiera ser muy bajo. La razón es que, si aumentara el impuesto a las empresas, se producirían dos efectos:

(i) los inversionistas nacionales e internacionales moverían sus inversiones hacia países con menores impuestos corporativos y mayor rentabilidad, y

(ii) producto de lo anterior, el impuesto a las empresas no afectaría a los inversionistas, pero haría que disminuyeran los salarios de los trabajadores.

Esto último se daría porque las empresas, al invertir menos en Chile, disminuirían su nivel de capital. Si aceptamos que el capital hace más productivo al trabajo, entonces las empresas junto con disminuir su nivel de capital, también disminuirían su número de trabajadores. Así, siguiendo una lógica de oferta y demanda, la menor demanda por trabajo producto del menor nivel de capital redundaría en menores salarios.

Todo esto implica que mayores impuestos no solamente harían caer la inversión, sino que además empeorarían la situación de los trabajadores.

Ahora bien, la migración de capitales y su efecto sobre los salarios es un resultado teórico que es muy sensible a sus supuestos. En particular, se asume que:

(i) la inversión reacciona de manera total e inmediata cuando los impuestos cambian (esto es, que el capital es completamente móvil), y

(ii) la economía es perfectamente competitiva.

Esto implica que, si el impuesto en un país aumenta en un porcentaje ínfimo, el capital migrará inmediatamente a otro país que tenga menores impuestos. Sin embargo, es difícil pensar que un aumento marginal en el impuesto  lleve, por ejemplo, a las mineras, a trasladar sus faenas locales a otros países, especialmente si acá tienen potenciales rentas exorbitantes.

Intuitivamente, esto se relaciona con lo que hemos discutido a lo largo de la columna: las decisiones de inversión involucran más elementos que solamente la tasa. Es sensato pensar que en las decisiones de inversión se ponderan muchos otros elementos relevantes como, por ejemplo, los costos de ajuste, la estabilidad política, la fortaleza de las instituciones, los sistemas jurídicos confiables, los esquemas disponibles de elusión tributaria y un largo etcétera.

La literatura empírica respalda esta intuición sugiriendo que el capital no es completamente móvil. Más aún, el grado de movilidad encontrada, además de moderada, debería ser interpretado como una cota superior, ya que estos estudios no logran distinguir, frente a un aumento de impuestos, entre cambios de inversión real o cambios de inversión en el papel (producto de mayor evasión o elusión tributaria). En efecto, de acuerdo a evidencia reciente, los flujos que migran en respuesta a variaciones en el impuesto corporativo no constituyen capital productivo: es esencialmente transferencia de utilidades contables.

Por ejemplo, ante aumentos en el impuesto corporativo, las empresas multinacionales podrían crear empresas en países con impuestos menores para licenciar sus activos de propiedad intelectual. Esta maniobra haría que, contablemente, las utilidades disminuyan en el país de origen y aumenten en el país de destino. Sin embargo, el uso mismo de esa propiedad intelectual para inversiones reales (y, por ende, los empleos), seguiría ocurriendo en el país de origen.

Este es solo un ejemplo entre muchos en como las empresas pueden ficticiamente mover sus utilidades entre países sin la necesidad de mover sus actividades reales [3]. Estas migraciones contables, si bien perjudican la recaudación, invalidarían el argumento expuesto que relaciona los impuestos a las empresas y los salarios de los trabajadores. Si las utilidades contables migran, pero no el capital productivo, no deberíamos ver efectos en los salarios.

Las conclusiones del modelo también son sensibles al supuesto de competencia perfecta. En efecto, cuando los mercados no son completamente competitivos, es factible que el impuesto corporativo afecte las ganancias de los dueños del capital sin tener ningún efecto sobre los salarios.

Además, otros estudios han encontrado que el poder de negociación de los trabajadores es la variable más relevante para predecir si los impuestos afectarán los salarios o las ganancias de los dueños del capital, no así las variables de movilidad de capitales.

Por ende, la evidencia empírica pareciera refutar la predicción del modelo que tanto se ha utilizado para defender la propuesta de reforma.

INVERSIONISTAS EXTRANJEROS YA PAGAN CERO

Finalmente, una justificación de la reforma es mejorar las condiciones tributarias para atraer mayor inversión extranjera. Paradójicamente, la integración parcial del sistema chileno no aplica a los accionistas extranjeros que residen en países con los que Chile tiene un convenio vigente para evitar la doble tributación [4]. Así, los inversionistas extranjeros gozan de los beneficios de un sistema integrado (como el propuesto por la reforma) incluso en el caso de que sus empresas estén en el sistema semi-integrado, es decir pagan 0% (ver columna anterior) [5].

La reforma del gobierno, entonces, no mejoraría la situación de los inversionistas extranjeros. En consecuencia, la retórica asociada a las pequeñas economías abiertas que dependen de los capitales internacionales es espuria para efectos de la reintegración en el contexto de la actual propuesta de reforma.

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En esta columna hemos argumentado por qué la narrativa que se ha utilizado para defender la propuesta del Gobierno –su supuesto efecto positivo sobre la inversión– es, al menos, muy débil a la luz de los avances de la literatura económica en materia de finanzas públicas. Lo prudente es ser agnóstico frente a los potenciales efectos.

Pero este no es el único análisis pertinente sobre la reforma, pues su impacto va más allá de la inversión.

En la siguiente columna desarrollaremos elementos adicionales que han sido dejados de lado por el oficialismo y que, en nuestra lectura, esconden algunas consecuencias negativas que la reforma podrá tener en términos de elusión y equidad.

Notas:

Este artículo es parte del proyecto CIPER/Académico, una iniciativa de CIPER que busca ser un puente entre la academia y el debate público, cumpliendo con uno de los objetivos fundacionales que inspiran a nuestro medio.

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