Así murió en el Congreso la agenda de probidad del primer gobierno de Bachelet

La abrupta renuncia del ahora ex ministro Jorge Insunza y la crisis que remece a los partidos de la Alianza y la Nueva Mayoría, por  las investigaciones a Penta y Soquimich, pudo haberse evitado si hace nueve años los parlamentarios de ambos bloques hubieran aprobado una reforma constitucional y un proyecto de ley -enviados al Congreso por el primer gobierno de Michelle Bachelet- que abordaban a fondo la relación de la política con el dinero e instalaban normas más estrictas para mejorar la transparencia, la calidad de la política y el control del gasto electoral.  A esas normas se agregó que senadores y diputados ejercieran su misión legislativa de manera exclusiva, no pudiendo desarrollar otras actividades remuneradas, que es precisamente la situación que provocó la renuncia de Insunza, quien asesoró a la empresa minera del Grupo Luksic, Antofagasta Minerals, cuando ya ejercía como diputado y presidía, precisamente, la Comisión de Minería.

Pero estas propuestas y otras, como la pérdida del cargo y la inhabilidad para ocuparlo, fueron muriendo en el Congreso por la renuencia transversal de los parlamentarios para fijarse estándares más exigentes. Y el propio gobierno de Bachelet terminó desdibujando sus proyectos originales en aras de «priorizar». Así, el impulso de 2006 murió el 2009 con un proyecto de gasto electoral que nunca vio la luz y una reforma constitucional de la que apenas se salvó la idea del fideicomiso ciego, que aún no tiene ley para aplicarla.

El 11 de mayo la Presidenta Michelle Bachelet anunció un paquete de 14 medidas administrativas y 16 legislativas que componen la nueva agenda de probidad que el gobierno impulsa para enfrentar la crisis. Regular la relación entre dinero y política irrumpió como una urgencia tras el estallido del financiamiento ilegal de la política que se hacía desde empresas de los grupos Penta y Angelini, de Soquimich y Aguas Andinas, entre otras.

“Tengo un escepticismo aprendido ante titulares grandilocuentes”, escribió el diputado Gabriel Boric en su cuenta de Twitter el día del anuncio de la Presidenta. La cautela del diputado Boric –compartida en sordina por otros parlamentarios oficialistas– no era antojadiza. Lo que sucedió ese lunes 11 de mayo fue la puesta en escena de un guión estrenado nueve años antes en circunstancias similares.

El 23 de noviembre de 2006 Michelle Bachelet, quien había asumido su primer mandato ocho meses antes, anunció un ambicioso plan de 30 medidas para combatir la corrupción. Ello, tras el estallido del escándalo de malversación de fondos públicos en Chiledeportes y de facturas falsas de la empresa Publicam con las que se financiaron campañas políticas.

Días antes del anuncio, el 14 de noviembre, Michelle Bachelet convocó a un grupo de expertos, encabezados por el entonces ministro de Economía Alejandro Ferreiro, y creó la Comisión de Probidad. Un paso casi idéntico al que ocurrió ahora, con la constitución de un Consejo Asesor Presidencial contra los conflictos de interés, el tráfico de influencias y la corrupción, liderado por el economista Eduardo Engel, cuyo trabajo sirvió de base para la nueva agenda de probidad.

Pero en 2006 la urgencia se manifestó de inmediato, porque solo dos semanas después de su anuncio, la Presidenta despachó al Congreso (el 6 de diciembre) dos proyectos de ley que apuntaban directamente al corazón del problema, estableciendo una serie de cortapisas para el libre tránsito entre el dinero y la política.

El optimismo inicial con el que se anunció esta ola reformista pronto se diluyó. Porque los proyectos fueron despojados de todo su vigor durante los tres años que duró su tramitación. Uno de ellos modificaba de manera radical la Ley 19.884 sobre gastos electorales, y nunca vio la luz. El otro, una reforma constitucional en materia de transparencia, modernización del Estado y calidad de la política, aunque fue aprobado, su texto final es el resultado de la castración que experimentó el proyecto original en el Congreso.

Si bien se legisló respecto de la publicidad de la declaración de patrimonio e intereses de las autoridades, en el camino quedaron varios artículos que, consagrados a nivel constitucional, hubiesen fortalecido la regulación y fiscalización de la labor parlamentaria. Así, por ejemplo, hubiese quedado estipulada la cesación en el cargo de parlamentarios que legislaran a favor de sus intereses o que violaran la ley electoral. Pero de ello no quedó registro en la ley.

Otro capítulo aparte merece lo que ocurrió con el llamado fideicomiso ciego, que no obstante haber sido incluido en la carta fundamental, aún no cuenta con una ley orgánica que lo regule por lo que sigue siendo un bonito enunciado, pero sin efecto práctico.

El otro proyecto corrió peor suerte. A mediados de septiembre de 2009 el Ejecutivo le quitó la urgencia y a fines de ese mes se dejó de discutir. El texto legal no pasó a segundo trámite constitucional en el Senado. Entre otras cosas, ponía fin a casi todo lo que ahora ha provocado la crisis que afecta a los partidos y al gobierno: prohibía los aportes de personas jurídicas a campañas políticas, reducía los aportes anónimos y regulaba los aportes a partidos políticos fuera de campaña.

CIPER indagó en el historial de ambas leyes y entre quienes estuvieron en el área chica de aquellos proyectos para dilucidar su fallido derrotero. Entre acusaciones cruzadas de parlamentarios de oficialismo y oposición respecto del por qué no prosperaron las iniciativas más duras de esa agenda, emerge un solo consenso: si se hubiese ido al fondo del problema, se podría haber evitado la actual crisis política.

LA COMISIÓN FERREIRO

A fines de 2006, la recién inaugurada administración de Michelle Bachelet tuvo que enfrentar su primer gran desafío. Hacía poco había explotado el Caso Chiledeportes tras conocerse un informe de la Contraloría que daba cuenta de desvíos de dinero por $417 millones, parte de los cuales habrían ido a parar al financiamiento de campañas políticas. Meses más tarde, otros $100 millones serían cuestionados por el organismo contralor. En medio del escándalo, en octubre de 2006, el senador Guido Girardi (PPD) saltó a la palestra tras conocerse la existencia de dos facturas falsas en la contabilidad de su campaña en 2005 por Santiago Poniente, emitidas por la empresa Publicam.

Alejandro Ferreiro

La Moneda intentó poner paños fríos al tenso clima político anunciando una reforma estructural a la entidad encargada de difundir y promocionar el deporte. Pero los hechos obligaron a una cirugía mayor. Fue en ese contexto que Michelle Bachelet convocó a una comisión transversal de expertos, entre los que figuraban: el ministro de Economía y cabeza de la comisión, Alejandro Ferreiro; la subsecretaria de Hacienda, María Olivia Recart; el investigador del Centro de Estudios Públicos (CEP) Salvador Valdés; el abogado José Zalaquett y el entonces presidente de Chile Transparente, Davor Harasic.

En 10 días la comisión entregó a la Presidenta un informe con cinco líneas de trabajo, 37 medidas y cerca de 50 propuestas. Todas encaminadas a avanzar en materia de transparencia, financiamiento de la política y en sistemas de control efectivos contra la corrupción. “Lo que tenemos en Chile son focos de corrupción y también intolerancia social, indignación y capacidad de reacción”, dijo Alejandro Ferreiro, al hacer entrega del informe.

Son casi las mismas palabras que desde hace algunos meses y ahora con el telón de fondo de los casos Penta, CAVAL y Soquimich han sido repetidas como mantra por distintas personalidades del ámbito público.

MEDIDAS DOLOROSAS

El proyecto de reforma constitucional en materia de transparencia, modernización del Estado y calidad de la política ingresó a la Cámara de Diputados el 12 de diciembre de 2006 con carácter de suma urgencia. Por ser materias que involucraban una modificación de la Constitución, la aprobación del proyecto requería de un quórum elevado.

Uno de los principales objetivos del proyecto era otorgarle rango constitucional a una serie de leyes cuyos alcances e interpretación quedaba al arbitrio del Tribunal Constitucional. Así sucedía con la declaración de intereses y patrimonio de las autoridades, obligación que aún enfrentaba una serie de obstáculos y restricciones.

Algo similar ocurría con el financiamiento de las campañas políticas, regulación contenida en la Ley 19.884 de agosto de 2013, la que ahora sería consagrada en la Constitución y con dos artículos inéditos: la cesación en el cargo de autoridades que hubiesen cometido infracciones a la ley electoral y la inhabilidad para postular a cargos de elección popular a quienes fuesen condenados por la justicia por tales infracciones.

También se proponía la cesación en el cargo de parlamentarios que promovieran o votaran asuntos que favorecieran directamente a ellos o a sus parientes más cercanos, sanción no incluida en la ley orgánica constitucional del Congreso que regula la materia.

Por último, se establecía una normativa para encomendar los bienes y obligaciones de altas autoridades de la República a un tercero (fideicomiso); regulaciones para efectos de llevar a cabo elecciones primarias dentro de los partidos para cargos de elección popular; y medidas para evitar el intervencionismo electoral por parte del Ejecutivo y de los propios parlamentarios.

El 29 de abril de 2008, se aprobó con mayoría de votos la idea de legislar en la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia de la Cámara de Diputados. Pronto comenzaron los tropezones.

NI EXCLUSIVIDAD NI CESACIÓN

Mientras avanzaba la discusión en la Cámara de Diputados sobre el articulado propuesto por el Ejecutivo, los entonces diputados Pedro Araya (Independiente) y Patricio Walker (DC) presentaron una indicación que provocó incomodidad en buena parte de los parlamentarios de la Comisión de Constitución: el cargo de senador y de diputado debía ser de dedicación exclusiva. La idea se rechazó por mayoría de votos.

-La indicación causó un amplio rechazo. Si los parlamentarios tenemos una dieta para dedicarnos exclusivamente a la función de representación legislativa, lo lógico es que se prohíba ejercer actividades en el sector privado, exceptuando la docencia. No vi este tema incluido en la “Comisión Engel” y creo que hay que retomarlo. Si no hay medidas radicales, que duelan, no tenemos ninguna posibilidad de recuperar la confianza de la ciudadanía –señaló a CIPER el actual presidente del Senado, Patricio Walker.

Patricio Walker

Otra de las indicaciones que no logró acuerdo fue la que sancionaba  con cesación en el cargo e inhabilidad (cuando hubiese condena) al parlamentario que infringiera la ley electoral. Inicialmente, la discusión de este articulado fue postergada para una segunda votación en la Comisión. Lo que ocurrió finalmente fue muy distinto: el Ejecutivo retiró la indicación del proyecto de ley. Todo se hizo en silencio, porque no quedó registro en la historia de la ley de la causal de esa decisión.

-Para destrabar el proyecto y que efectivamente pudiera salir, mi impresión es que el Ejecutivo optó por retirar aquellas indicaciones en las cuales no había consenso o no tenía los votos. Seguramente debe haber habido una conversación con los representantes de la Alianza en la que se acordó retirar las indicaciones en las que no había piso –señaló a CIPER el senador Pedro Araya (Independiente), quien integró la Comisión de Constitución de la Cámara de Diputados.

Durante la discusión del proyecto en la comisión, tampoco quedó registro de la supresión que hizo el Ejecutivo del artículo que castigaba con la pérdida del sillón y con inhabilidad por cinco años para postular a cargos de elección popular a aquél parlamentario que promoviera o votara asuntos “que interesen directa o personalmente a ellos o a sus parientes más cercanos, según defina la Ley Orgánica del Congreso Nacional”.

El encargado de liderar en el Parlamento esa agenda de probidad como ministro secretario general de la Presidencia, fue el ex senador José Antonio Viera-Gallo (PS), actual presidente de Chile Transparente. Consultado respecto del retiro que hizo el Ejecutivo de los artículos más duros del mensaje original, Viera Gallo señaló que la mayoría de esos proyectos fueron de difícil trámite y que se avanzó en lo que se pudo, pues no existía consenso en la materia.

–Un gobierno tiene un tiempo limitado para aprobar leyes, entonces hay que priorizar. Nosotros priorizamos bastante la Ley de Acceso a la Información Pública y hubo muchas sesiones, fue muy complejo, pero la sacamos adelante. Presentamos también otras leyes completamente justas, pero que sabíamos que no iban a tener éxito. Al final, lo que tiene que hacer un gobierno es decidir entre todas las cosas qué se quiere sacar adelante, en cuáles se concentra. Así, hay cosas que inevitablemente van quedando en el camino –señaló el ex ministro.

UNA LEY CON NOMBRE Y APELLIDO

Durante el primer trimestre de 2008 la urgencia por legislar sobre la relación entre el dinero y la política había perdido fuerza. Los escándalos de corrupción que impulsaron la agenda en 2006 se habían enfriado.

Al pasar a la segunda mitad de 2008, Sebastián Piñera ya se perfilaba como una de las cartas presidenciables con mayor respaldo de cara a las elecciones de 2009. Por entonces, no había legislación sobre fideicomiso ciego para personas que ocuparan altos cargos públicos y tuvieran una considerable fortuna personal. Ahí se encuentra una de las claves de por qué el gobierno decidió no dar la batalla por aprobar ciertos artículos y se inclinó por retirarlos del proyecto de ley. Sacar adelante el fideicomiso se transformó en el objetivo prioritario del Ejecutivo. Así lo reconoció a CIPER el ex ministro Viera-Gallo. Y lo fue a costa de sacrificar algunos articulados que permitían avanzar en materia de transparencia y regulación.

Desde entonces, la regulación de patrimonio de las autoridades concentró buena parte de la discusión legislativa.

Sebastián Piñera

Al artículo sobre fideicomiso o administración de bienes por terceros, el ex diputado y hoy ministro del Interior, Jorge Burgos, agregó una indicación para que bajo circunstancias de evidente conflicto de interés, las autoridades tuvieran que vender sus bienes. Pese a la resistencia inicial de parlamentarios de la Alianza, la iniciativa pasó a segundo trámite constitucional y allí, en el Senado, sacó ronchas, aunque finalmente se aprobó.

– ¡Esta ley tiene nombre y apellido y se llama Sebastián Piñera, y el propósito es intentar erosionar su figura! –espetó el senador Alberto Espina (RN) en medio de la discusión del proyecto de ley en la Cámara Alta.

El 28 de diciembre de 2009, semanas antes de la elección presidencial que enfrentaba en segunda vuelta a Sebastián Piñera y Eduardo Frei, fue promulgada la ley de reforma constitucional en materia de transparencia, modernización del Estado y calidad de la política. El texto incluye el artículo referente al fideicomiso ciego y la enajenación “en situaciones calificadas” de todo o parte de los bienes que supongan conflicto de interés. También la normativa referente a la declaración de intereses y patrimonio de las autoridades.

Han transcurrido más de cinco años, pese a ello la ley orgánica que debiera regular el fideicomiso ciego y la enajenación de bienes aún no ve la luz (se encuentra en segundo trámite en el Senado). Al no existir legalmente, no hay sanción para quien la viole.

AUGE Y CAÍDA DE LA REFORMA A LOS GASTOS ELECTORALES

En septiembre de 2009, después de casi tres años de discusión, quedó congelado en la Cámara de Diputados el proyecto de ley que proponía eliminar los aportes de las «personas jurídicas» -empresas y otras entidades, salvo los partidos- a las campañas electorales. El Mensaje de la Presidenta había ingresado el 13 de diciembre de 2006 a la Cámara con «urgencia suma» (15 días para tramitarlo). En resumen, éste hacía más efectivo el control del gasto en las campañas y ponía barreras a la «intervención electoral» de los gobiernos.

Entre los artículos que incluía el proyecto de ley, figura la creación de un Registro de Proveedores para efectos de campaña; la prohibición de aportes de personas jurídicas a campañas; la disminución de las donaciones anónimas a un máximo del 10% de lo recibido por un candidato; la prohibición de entregar aportes anónimos a los partidos fuera de campaña; el establecimiento de pena de cárcel de hasta cinco años para el candidato que use documentos falsos o adulterados para justificar ingresos o gastos; y la creación de una Subdirección de Control de Gasto Electoral en el Servicio Electoral (Servel).

Nueve años después de esa fallida iniciativa, Bachelet reincorporó en la actual agenda de probidad la reducción de los gastos electorales y de las donaciones de personas naturales y la prohibición de aportes de personas jurídicas.

¿Por qué no prosperó en 2006 la misma propuesta que se levanta hoy? Para los diputados que fueron protagonistas de la discusión en las comisiones de Gobierno Interior y de Hacienda,  fue una mezcla entre un «diálogo de sordos», más las reticencias de algunos parlamentarios de ambos bandos a cambiar el financiamiento de las campañas. A ello se sumó un clima electoral más virulento que se instaló tanto en la elección municipal de 2008 como en la presidencial de 2009 bajo la batuta de la consigna del «desalojo» que levantó Andrés Allamand.

OBJECIONES DE FONDO

El ex ministro José Antonio Viera-Gallo dice que «no había consenso, no había cómo aprobarlo», y recuerda que desde que el proyecto entró a la Comisión de Gobierno Interior «empezaron mil objeciones de la Alianza por Chile y también de algunos parlamentarios de la Concertación». Aunque reconoce que algunos reparos eran fundados: “Por ejemplo, aclarar qué es gasto electoral y qué es gasto del ejercicio del cargo. Un saludo puesto en la radio para un aniversario, ¿era campaña o ejercicio? Había una zona gris”.

Viera Gallo afirmó a CIPER que «había desde la Alianza una objeción de fondo a la prohibición de que donaran las empresas». Y recordó maniobras dilatorias, como las que desplegó el diputado Germán Becker (RN) mientas fue presidente de la Comisión, «quien no citaba o ponía otra tabla en discusión».

José Antonio Viera-Gallo

La acusación de Viera Gallo fue rechazada por Germán Becker:

-Es absolutamente falso. Yo presidí la Comisión el último año de Bachelet y tres durante el gobierno de Piñera, y las tablas estaban fijadas por la urgencia que ponía el Ejecutivo. Si un gobierno quiere ponerle urgencia a un proyecto, el presidente de la Comisión no puede negarse a verlo –afirmó a CIPER.

Lo cierto es que, según los registros, desde que el proyecto ingresó a la Comisión de Gobierno Interior de la Cámara de Diputados, hasta que se dejó de discutir, se celebraron 91 sesiones y en 50 de ellas los proyectos fueron discutidos. Llama la atención sí lo que ocurrió en 2009: la Comisión sesionó en 29 oportunidades y solo en siete de ellas el articulado se puso en tabla.

FALLAN LAS CONVERSACIONES PREVIAS

Varios expertos dieron su opinión sobre el proyecto ante la Comisión de Gobierno Interior en 2007. El entonces director del Servel, Juan Ignacio García, lo consideró «positivo en términos generales» y destacó la idea del Registro de Proveedores y los nuevos delitos que se establecían por presentación maliciosa de ingresos y/o gastos electorales. Un punto que también apoyó Miguel Flores, de la Fundación Jaime Guzmán. Pero tanto Flores como Salvador Valdés, del Centro de Estudios Públicos (CEP) y miembro de la “Comisión Ferreiro”, rechazaron la prohibición de aportes de las empresas, argumentando que era una pieza importante de la «arquitectura» del financiamiento electoral y que su ausencia aumentaría las conductas ilegales para obtener fondos.

Pese a que parecían existir puntos de acuerdo iniciales, ya en agosto de 2008 Viera-Gallo admitía que la nueva regulación no estaría lista para aplicarla en las elecciones de alcaldes y concejales. También asumió que había que «perfeccionarla», para lo cual aceptó retirar la «discusión inmediata» que daba seis días de plazo a los diputados para tramitar el proyecto. Fue así como primero pasó a trámite de «urgencia simple» (30 días) y luego el Ejecutivo aceptó retirar toda mención al financiamiento de los partidos con dinero de los contribuyentes.

A pesar de que en esos días el ministro Viera-Gallo afirmó que el gobierno estaba dispuesto a seguir explorando todas las fórmulas para un financiamiento «adecuado y austero» de los partidos, lo cierto es que el proyecto había perdido su impulso.

–No había espaciopara negociar más allá. Frente a eso hay dos posibilidades. Una es decir yo tengo mi posición, quiero que se vote y muero con la bandera al tope. ¿Para qué?: para que algún día se diga “desde tal gobierno se intentó tal cosa y se fracasó por culpa de fulano o de tal partido”. Generalmente eso es políticamente estéril. Ricardo Lagos decía mucho eso de que hay que sacar al pizarrón a la oposición, pero a la gente no le interesa mucho el pizarrón, tiene mil preocupaciones. Hay otra visión: los gobiernos se miden por sus resultados, no por el testimonio de lo que se quiso hacer. Y eso supone llegar a acuerdo, a veces transigir –dijo a CIPER el ex ministro secretario general de la Presidencia durante la tramitación de ambas reformas.

DONACIONES DE PIÑERA

Uno de los diputados de la misma Comisión asegura que el proyecto tuvo mucha oposición, porque se proponía un cambio radical al control del gasto: dejar de hacerlo ex-post, como todavía se hace, para realizarlo también durante las campañas, para lo cual se creaba la Subdirección de Control del Servel. «Pero las declaraciones públicas eran más entusiastas que la realidad y, finalmente, a mi juicio el proyecto se cayó por una decisión de RN y de Sebastián Piñera. En ese momento no sabíamos de las donaciones que le hacía a su partido y entiendo que no deseaban que hubiera más control del gasto», asegura bajo reserva de su nombre.

Tal como reveló CIPER en un reportaje publicado el 20 de mayo pasado, a través de sus sociedades, Piñera donó a Renovación Nacional $2.293 millones entre 2007 y 2010, justo en el periodo en que se tramitó el proyecto de ley (ver reportaje de CIPER).

Otro diputado de la Alianza- -que pidió reserva de su identidad- afirma que el proyecto se diluyó por dos razones: «primero, a ningún partido le interesaba terminar con los aportes de las personas jurídicas ni con las donaciones anónimas, porque convenían a todos, aunque algunos ahora se hagan los locos; y segundo, en ese tiempo no existía la presión ciudadana que existe hoy».

El senador Carlos Montes (PS), quien también integró la Comisión de Gobierno, pero como diputado, si bien señala que «la derecha nunca aceptó regular la relación negocios-política», admite que había sectores de la Concertación que también estaban de acuerdo con las donaciones de las empresas. Para Montes, la causa del fracaso del proyecto fue el «diálogo de sordos» entre la Alianza y la Concertación, pues la primera sólo estaba interesada en legislar contra el intervencionismo electoral, teniendo como urgencia la campaña presidencial de 2009.