A partir de las políticas de militarización de la seguridad pública que intenta poner en marcha José Antonio Kast, el autor de esta columna examina las consecuencias de la prolongada militarización de la seguridad pública y de la sostenida expansión de los roles y prerrogativas de las fuerzas armadas en América Latina, y propone que la región ha ingresado en una etapa de creciente “militarismo civil”. Enfrentadas a una crisis de seguridad pública, las élites políticas de la mayor parte de las democracias latinoamericanas han optado por la militarización del policiamiento como una estrategia política para obtener o mantener en el poder. La evidencia indica que la militarización tenido un escaso —y a veces contraproducente— impacto en la seguridad pública, pero se ha transformado en uno de los mecanismos más importantes de erosión democrática de la región.

Imagen de portada: foto referencial (Sócrates Orellana / Agencia Uno)

El gobierno de José Antonio Kast intenta avanzar hacia una etapa más profunda del proceso de militarización de la seguridad pública, sumándose así a un prolongado proceso de alcance indiscutidamente regional y parte de un proceso regional y global de iliberalización y erosión democrática. Los problemas latinoamericanos de democracia, estatalidad, militarización y militarismo no son nuevos y tienen una historia. Los regímenes autoritarios desarrollaron regímenes de terror en una escala anteriormente no vista, pero incluso ese tipo de acciones fueron la consecuencia de procesos más largos de formación del Estado y de policiamiento autoritario durante el Siglo XX. Más de tres décadas después del inicio de los procesos de democratización, ese policiamiento latinoamericano autoritario ha sido ineficaz para enfrentar adecuadamente los problemas de seguridad pública, cuyos principales indicadores alcanzaron niveles especialmente altos en términos comparados, transformando a la región en la más violenta del mundo.

A pesar de ese contexto, las democracias latinoamericanas -incluyendo Chile- no han puesto en marcha procesos de reforma policial. Estos han sido muy pocos y no siempre han sido de alcance nacional o federal. La reforma policial continúa siendo uno de los principales desafíos de la región. Lo anterior se explica porque la reforma trae pocas ganancias electorales y conlleva el riesgo de alienar a una poderosa burocracia policial necesaria para los dirigentes políticos. La fragmentación de las preferencias favorece así la persistencia de prácticas coercitivas autoritarias. El policiamiento autoritario y la ausencia de reformas resulta de la interacción de una ciudadanía que demanda soluciones al incremento de la victimización y de la percepción de inseguridad, incluyendo alto apoyo a la mano dura; de actores políticos que privilegian el populismo punitivo (entendido como discurso sobre el crimen que pretende reforzar el apoyo electoral); y de policías dotadas de altos grados de autonomía que buscan consolidar sus espacios de autonomía, mayores presupuestos, facultades de actuación y aumento de personal.

Como resultado, el policiamiento se ha desacoplado del régimen político imperante. Ante ese escenario, las elites políticas han reaccionado respondiendo con un extendido proceso de militarización de la seguridad pública a lo largo del continente en las últimas décadas. La militarización se observa en potencias medianas especialmente influyentes en la región —como Brasil y México; en estados con índices de criminalidad y conflicto interno especialmente altos —como los de América Central Colombia y Venezuela—, pero también en países con índices más bajos y donde antes no se observaba esa tendencia, como en Chile. La militarización ha sido promovida tanto por gobiernos de derecha como de izquierda, y ya sea en regímenes democráticos liberales, iliberales o híbridos (Haití, Honduras), o autoritarios (Nicaragua, Venezuela, además de Cuba).

Enfrentados a ciudadanías que demandan populismo punitivo, las elites políticas de la mayor parte de las democracias latinoamericanas han decidido estratégicamente, evitando una difícil confrontación con cuerpos policiales autónomos y resistentes a la reforma, pero en su mayoría desprestigiados, y han elegido la militarización del policiamiento debido a la mejor aprobación de las fuerzas armadas, a pesar de su escaso y a veces contraproducente impacto en la resolución de la crisis de seguridad pública latinoamericana.

La militarización del policiamiento es entonces un proyecto político, cuyo propósito es la obtención o la mantención del poder a partir de la naturalización de la militarización, que denominamos “militarismo civil”. No es entonces un “fracaso” en la capacidad de los estados para proveer el bien público seguridad pública. El militarismo civil ha emergido como el resultado del funcionamiento de la lógica democrática latinoamericana y debe ser reinterpretado como una opción en un proceso de disputas, adaptaciones y acomodaciones en los estados latinoamericanos cuyas élites políticas hacen opciones estratégicas en la conducción del Estado y deben actuar en un ecosistema de actores, entre otros, criminales, policiales y militares, con capacidad para desafiar e influir en la toma de decisiones.

La militarización se ha desarrollado a pesar de una débil gobernabilidad sobre las instituciones de defensa (especialmente de control civil) en la región, siendo posible distinguir dos tipos de consecuencias: aquellas funcionales, y aquellas que afectan la calidad de la democracia.

La militarización funcional más importante ha sido la del policiamiento ante la violencia societal y del crimen organizado, por un lado, y el control del orden público (incluyendo la protesta social), por el otro, pero no ha sido el único proceso. El balance funcional de la militarización de la seguridad pública es, sin embargo, negativo. A pesar de que en algunos estados el crimen organizado constituye una amenaza con capacidades superiores a las policías locales y han transcurrido alrededor de tres décadas de militarización del orden público, ésta ha sido ineficaz y ha fracasado. Entre otros indicadores, las tasas de homicidios en la región continúan siendo las más altas en términos comparados, la droga continúa disponible e incluso a precios más bajos que tres décadas atrás, y el crimen organizado se ha expandido desde el narcotráfico hacia nuevos ámbitos de nivel regional, como en los países más importantes, como México o Brasil, originando crecientes y amplios cuestionamientos a estas políticas, especialmente contra el narcotráfico.

El impulso a la militarización no se ha agotado, sin embargo, en lo policial. La región experimenta la expansión más amplia y profunda de prerrogativas de las fuerzas armadas desde las dictaduras, hacia otros tres grandes ámbitos no militares: además de la seguridad pública y de recintos carcelarios, se ha extendido hacia el control de fronteras; se han retomado los roles militares económicos y de ayuda al desarrollo; y se han ampliado hacia la protección del medio ambiente y recursos naturales. Algunos autores han identificado hasta 48 subgrupos de tareas no militares.

En proceso de militarización latinoamericano está impactando negativamente a las instituciones democráticas en cuatro grandes áreas. La primera corresponde el debilitamiento de la legitimidad societal de la democracia y del Estado de Derecho. La crisis de la seguridad pública está creando las condiciones para la emergencia de áreas grises de incumplimiento del Estado de Derecho. Los ciudadanos de la región que experimentan victimización y temor ante el crimen son más proclives para apoyar violencia extralegal, significativamente más alto en sociedades caracterizadas por bajos niveles de apoyo al sistema político existente. En ese marco se ha producido un aumento en el promedio regional del apoyo ciudadano a la militarización de la seguridad pública, originado tanto por la desconfianza en las policías, como por la creencia de que las fuerzas armadas son menos corruptas, pero también más eficaces y transparentes, y más respetuosas de los derechos humanos que las policías, recibiendo mejores índices de confianza promedio. Los estudios de opinión regionales muestran una correlación entre el aumento del nivel de involucramiento militar en roles misiones internas, y tendencias antidemocráticas en la ciudadanía, y viceversa, confirmando que el empleo extensivo de las fuerzas armadas debilita las actitudes democráticas de la población. 

La insatisfacción con la democracia, la alta aprobación a gobiernos no democráticos, junto con índices de confianza en las fuerzas armadas superiores a los que las instituciones políticas, han creado un gran potencial electoral para los candidatos que prometen aumentar el papel de los militares en la política y la sociedad. Los incentivos descritos anteriormente impulsan a los dirigentes políticos civiles a adoptar discursos iliberales, tanto populistas punitivos como de “khakiwashing”, una estrategia civil comunicación política basada en la cooptación de las fuerzas armadas para legitimarse de los atributos militares de honestidad, patriotismo y eficacia en un contexto de desafección hacia la política.

Un segundo impacto de la militarización en la democracia es el aumento de la autonomía militar, el debilitamiento del control civil y el retorno al pretorianismo. Las fuerzas armadas han exhibido gran autonomía ante las exigencias civiles de mayor involucramiento en roles policiales, y especialmente en control de orden público, que plantean complejos dilemas y cálculos políticos, éticos y operacionales, incluyendo el riesgo de violaciones de los derechos humanos. Como resultado, se observan casos de obediencia militar con mínimas violaciones a los derechos humanos (Chile 2019), pero también de obediencia condicionada (Brasil 2017-2018, Ecuador 2019), como de elusión o desobediencia en Ecuador (2019) y Bolivia (2019), además de los casos de obediencia militar conducentes a violaciones de derechos humanos como en México, El Salvador, Colombia, Venezuela y, más recientemente, Ecuador y Perú, entre otros países. 

El menor control civil en roles funcionales no militares ha ido acompañado de un incremento -y con eso a un retorno- de varias modalidades de roles políticos, lo debilita a la democracia. Las fuerzas armadas de la región han vuelto a desempeñar roles abiertamente pretorianos que han resultado decisivos durante las crisis políticas recientes de la región, sea para respaldar el llamado de los líderes civiles a sus gobiernos mediante prácticas de “militarización visual” en las crisis de Venezuela (2019), Perú el 2019 y 2020, Ecuador en 2019, en El Salvador el 2020, y en Colombia en 2021; o definiendo su caída mediante intervenciones en los medios pero sin emplear la fuerza, como en Bolivia el 2019. En autocracias electorales como Venezuela y Nicaragua, o autocracias cerradas como Cuba, las fuerzas armadas constituyen el pilar del régimen.

Los militares también han sido llamados por los líderes civiles a participar en gabinetes de regímenes democráticos como Brasil y autocráticos como Venezuela.  En el caso de Brasil las fuerzas armadas han recuperado una influencia política decisiva mediante dos tipos de procesos. Uno de estos ha sido mediante “intervenciones furtivas”. Se trata de un regreso gradual de los militares brasileños al centro del escenario político, desarrollado a partir de 2016, con poderes nunca vistos desde la dictadura, sin violar formalmente la ley, sin suspender el proceso democrático, o derrocar al gobierno. El segundo proceso ha sido el acceso al poder de oficiales retirados que en el caso de Brasil condujeron a la elección de Jair Bolsonaro en 2019, pero que han estado presentes en Bolivia en 1998, con la elección del ex dictador Hugo Bánzer; en Guatemala en 1999, con la candidatura en 2023 del también ex dictador Efraín Ríos Montt, sobre cuyo régimen pesan acusaciones de crímenes de genocidio, y del general retirado Otto Pérez Molina el 2012; en Venezuela en 1999, con la elección de Hugo Chávez; e incluso el 2010 en Surinam.

Desde una perspectiva democrática, los procesos de militarización dirigidos por liderazgos políticos civiles constituyen entonces tanto casos de militarismo que naturalizan lo militar como estrategia política, como de debilitamiento de hecho del control civil y aumento de la autonomía militar. Intentando fortalecer su base de legitimidad, los liderazgos civiles están legitimando su desplazamiento por parte de instituciones y liderazgos militares.

El tercer ámbito de debilitamiento democrático generado por la militarización es el incremento de violaciones de derechos humanos, la naturalización de la excepción y el debilitamiento del Estado de Derecho. La militarización de la seguridad pública ha impactado negativamente el Estado de Derecho en la región en varias dimensiones. En los casos más graves, las fuerzas armadas han sido acusadas desapariciones forzadas, ejecuciones extrajudiciales y tortura, como México o Venezuela. En los casos de Venezuela, Naciones Unidas concluyó que hay motivos razonables para creer que algunas de las conductas del régimen de Nicolás Maduro constituyeron crímenes de lesa humanidad. Los informes sobre México y Venezuela, revelan que la intervención militar ha agravado el empleo de la fuerza letal que, desde el punto de vista de los estándares internacionales, es considerada desproporcionada y abiertamente abusiva.

El involucramiento de las fuerzas armadas en los roles policiales también ha debilitado el principio de igualdad ante la ley. En algunos países, como en México o Brasil, las fuerzas armadas han exigido y les han sido otorgadas normas especiales de impunidad ante eventuales violaciones de los derechos humanos durante las operaciones policiales, lo que ha profundizado la impunidad que históricamente caracteriza a gran parte de la región. En Chile, la Ley Nain-Retamal en 2023 avanzó en la misma dirección, incluyendo a policías y fuerzas armadas, recibiendo una condena generalizada de especialistas en derechos humanos, Estado de Derecho y seguridad pública. 

Una consecuencia adicional de la militarización prolongada de la seguridad pública en la democracia ha sido la relegitimación y naturalización de la excepción de jure o de facto. En el periodo post autoritario la militarización ha sido justificada como una medida temporal, y en varios países incluso ha terminado siendo invocada a pesar de que las normas no lo permitían. Las constituciones de los estados latinoamericanos consideran el empleo de las fuerzas armadas en tareas no militares y especialmente policiales en situaciones de excepcionalidad, pero en la mayor parte de los casos, también de normalidad. De ese modo, la excepción constitucional temporal ha devenido permanente.

El cuarto ámbito es el debilitamiento del Estado, puesto que la militarización ha debilitado los roles funcionales de seguridad del Estado. La militarización del policiamiento actúa como un poderoso incentivo para la postergación de las reformas policiales o de procesos de contra reforma policial, y fortalece las tendencias hacia la militarización de las policías. Al mismo tiempo, la policialización de las fuerzas armadas de la región ha sido acompañada por un proceso de desprofesionalización de las instituciones militares. Con algunas excepciones, las fuerzas armadas latinoamericanas han quedado tecnológica y doctrinariamente en una etapa anterior a la Revolución en Asuntos Militares de la década de los 80.

De esa manera, el militarismo civil latinoamericano forma parte del proceso de erosión democrática de la región, desplazando la gobernanza de policiamiento y de la relación civil militar en América Latina desde un eje democrático hacia otro iliberal e híbrido y, en algunos casos, autoritario. A diferencia de los procesos en los que la militarización de la política fue promovido por militares durante los regímenes autoritarios a través de una creciente expansión de sus prerrogativas hacia áreas no militares, en esta etapa histórica el militarismo está siendo promovido por actores civiles en un proceso que podría conducir hacia nuevas regresiones autocráticas.