Reducir la concentración del poder en Santiago: con prisa y sin pausa

La siguiente es la primera de una serie de columnas sobre descentralización. El autor analiza los datos que revelan que Chile es uno de los países más centralizados de la OCDE, algo que es necesario cambiar. Sostiene que «la verdadera reforma estructural es la descentralización regional efectiva. ¿Por qué? Porque la Región Metropolitana representa solo el 8,5% de las exportaciones nacionales. El 91,5% restante proviene del resto del país. Si el motor del crecimiento económico está en las regiones, ¿por qué no transferirles los recursos y competencias necesarias para impulsarlo? ¿Qué estamos esperando?».

Créditos imagen de portada: Francisco Paredes / Agencia Uno

Desde 2020, Chile cuenta con elección popular de gobernadores regionales. Se suponía entonces que “lo que se hace en regiones se decidiría en regiones”. En teoría, la inversión pública —infraestructura y provisión de servicios públicos— respondería a prioridades regionales.

Cuando las decisiones se transfieren a los gobiernos subnacionales –regiones y municipios— se favorece una gestión más cercana a la ciudadanía y al contexto local. Así funciona en casi la totalidad de los países de la OCDE.

En breve, la justificación de la descentralización regional es simple: los países desarrollados ya la han implementado y es lo que recomiendan los organismos internacionales en materia de eficiencia administrativa.

Sin embargo, Chile sigue siendo un “caso extremo de centralismo”. Un estudio de la OCDE,  que combina dos variables –gasto en los gobiernos subnacionales como porcentaje del gasto público total y gasto público como porcentaje del PIB– ubica a Chile con los valores más bajos en ambas dimensiones. Mientras Chile destina solo un 13% de su gasto público a los gobiernos subnacionales, México destina el 50% y el promedio de la OCDE es de 40%. Por otra parte, el gasto público en Chile equivale apenas al 22% del PIB, frente al 42% promedio de la OCDE. Estos resultados inducen a la OCDE a calificar la “singularidad de Chile como un país altamente centralizado”.

“Santiago es Chile”. Esta frase resume el centralismo histórico de nuestro país, donde la capital concentra gran parte de la toma de decisiones políticas y económicas. La descentralización busca revertir este modelo de desarrollo “extremadamente centralista”, que evidencia un fuerte sesgo contra las regiones. En breve, urge reducir la concentración del poder en Santiago.

La elección popular de gobernadores regionales ha marcado un hito en la democratización territorial, abriendo paso a mayores exigencias por parte de las regiones en cuanto a competencias y presupuestos propios. Sin embargo, persisten obstáculos institucionales.

1. Se mantiene la figura del delegado presidencial, que compite en atribuciones con el gobernador regional. ¿Cuál es el rol del delegado presidencial, en circunstancias de que vía elección democrática directa las regiones han elegido al gobernador, su máxima autoridad regional?
2. Los SEREMIS. Estos delegados ministeriales siguen operando bajo una lógica sectorial que limita la autonomía regional. Esta lógica debiera ser reemplazada por una lógica territorial.

La lógica geográfica-territorial se fundamenta en planificar y asignar recursos en función de las particularidades de cada territorio, sus actores y su identidad regional, más que de los sectores económicos o administrativos definidos a nivel central.

La lógica sectorial, por su parte, consiste en resolver problemas dentro de un sector específico (obras públicas, turismo, etc.) mediante un enfoque sistemático de análisis de partes y relaciones, mientras que la lógica geográfica territorial concibe el territorio como un espacio interrelacionado donde se coordinan decisiones y políticas para el desarrollo integral de ese espacio y su población, reconociendo sus particularidades geográficas, sociales y culturales.

Examinemos más en detalle cuáles son las ventajas de la lógica geográfica-territorial y cuáles son las desventajas de la lógica sectorial.

Principales ventajas de la lógica geográfica-territorial:

(a) Adecuación a la diversidad territorial por cuanto Chile presenta una fuerte heterogeneidad geográfica (zonas mineras, agrícolas, pesqueras, turísticas), lo que permite responder a las necesidades diferenciadas.

(b) Visión integrada de desarrollo: en lugar de políticas fragmentadas por sector, se consideran las interacciones entre economía, medio ambiente y sociedad en un mismo espacio.

(c) Participación ciudadana y gobernanza local: la planificación territorial fomenta

instancias de decisión descentralizadas, legitimando las políticas públicas.

Principales desventajas de la lógica sectorial:

(a) Fragmentación de políticas públicas: cada ministerio define intervenciones de forma aislada, lo cual dificulta la coordinación en los territorios.

(b) Centralismo y falta de pertinencia territorial: la planificación sectorial se diseña en Santiago, lo que no responde directamente a las necesidades locales.

(c) Escasa participación regional: los actores territoriales tienen poco margen de incidencia en las decisiones sectoriales asociadas a su territorio.

3. Transferencias en funciones sin recursos. Aun cuando se han delegado ciertas competencias, muchas veces esto no ha venido acompañado de los recursos necesarios, generando una descentralización más simbólica que efectiva. En este contexto, en general, la Dirección de Presupuestos (DIPRES) continúa reasignando recursos entre partidas regionales alterando sólo marginalmente el monto total disponible.

Chile es un país de 4.270 Km de extensión, con profundas diferencias regionales:

1. Estructura productiva: minería en el norte; fruta y vino en el centro; servicios financieros y comercio en la Región Metropolitana; forestal y turismo en el Sur cercano; Pesca y Turismo en el Sur lejano.
2. Estructura energética: renovable (solar) en el Norte, hidroeléctrica en el centro, la Región Metropolitana y Sur cercano) y energía eólica en el Sur lejano.
3. Problemas de agua: escasa en el Norte y abundante en el Sur.
4. Efectos del cambio climático: con impactos muy distintos en las distintas regiones.

Es evidente que no existe una plantilla (blueprint) que sirva para todas las regiones.

La perspectiva e información que tienen los funcionarios y expertos ubicados en Santiago es distorsionada, inexacta e incompleta respecto de la mayoría (o la totalidad) de las regiones. Por ello, no responde a las sensibilidades locales. En otras palabras, la mayor parte del territorio continental –Chile sin Santiago, que corresponde al 98%– tiene que reducir su dependencia de las regiones respecto del gobierno central.

En conclusión, para que haya una transferencia efectiva y real de poder a las regiones –al menos en lo simbólico como primer paso– propongo:

(a)       Reconocer al gobernador regional como la máxima autoridad.

(b)       Limitar las funciones del delegado presidencial exclusivamente a seguridad pública

(c)        Transferir gradualmente competencias efectivas a los gobiernos subnacionales –transporte, obras públicas, turismo, salud, vivienda– asegurando que todo traspaso de atribuciones siempre vaya acompañado del presupuesto apropiado, evitando traspasar funciones sin financiamiento.

(d)       Lo anterior puede implicar:

(i) Eliminar a todos los SEREMIS sectoriales con su correspondiente equipo y sustituirlos por profesionales y expertos regionales y/o  (ii) Incorporar parte importante del personal que está en los SEREMIS al GORE local. Con ello se resuelve el problema de escasez de personal calificado a nivel regional.

(e)        Por último, entender que la descentralización regional no es solo deseable sino que es la principal reforma pendiente del Estado chileno. La modernización del Estado no puede limitarse a reducir su tamaño o digitalizar servicios.

La verdadera reforma estructural es la descentralización regional efectiva. ¿Por qué? Porque la Región Metropolitana representa solo el 8,5% de las exportaciones nacionales. El 91,5% restante proviene del resto del país. Si el motor del crecimiento económico está en las regiones, ¿por qué no transferirles los recursos y competencias necesarias para impulsarlo? ¿Qué estamos esperando?