Consulta indígena del nuevo sistema de tierras de la Comisión para la Paz y el Entendimiento: un problema de fondo y uno de forma

El autor de esta columna escrita para CIPER analiza el rechazo de algunas comunidades mapuche al proceso de consulta indígena como parte de las recomendaciones de la «Comisión Presidencial para la Paz y el Entendimiento». Sostiene que «La consulta es un derecho por el cual las organizaciones indígenas de todo el mundo han abogado. Es una lástima que por condiciones puntuales veamos en medio de comunidades mapuche consignas de “NO A LA CONSULTA”. El problema no es la consulta, si no los problemas de fondo y de forma en la consulta actual».

Créditos imagen de portada: Hans Scott / Agencia Uno

El miércoles 13 de agosto, el Gobierno inició el proceso de consulta indígena de las medidas legislativas necesarias para un nuevo sistema de tierras en base a las recomendaciones de la “Comisión Presidencial para la Paz y Entendimiento”.

El proceso ha sido seriamente cuestionado por diversas organizaciones mapuche de las cuatro regiones consultadas. Se ha manifestado una amplia oposición, por un lado, al alcance de medidas, y por el otro, a la forma en la cual se ha llevado adelante el proceso de consulta previa. Algunas organizaciones concurrieron a las primeras reuniones a manifestar su rechazo. Otras incluso impidieron que se realizaran.

Podemos identificar dos grandes causas del descontento, una de fondo y otra de forma, que han generado un problema político.

EL PROBLEMA DE FONDO 

En primer lugar, la oposición surge respecto al alcance de las medidas consultadas. Éstas proponen la incorporación de un nuevo sistema de reparación de tierras, diseñado por la Comisión Presidencial. 

El nuevo sistema busca acelerar el excesivo tiempo de espera de las solicitudes de restitución de tierras de comunidades mapuche, canalizadas por la vía institucional de reparación. En las condiciones actuales, existen cerca de dos mil comunidades que han ingresado solicitudes de compra de tierras, las cuales se estima que podrían tardar hasta 162 años en ser resueltas. Dichas demandas de tierras se centran principalmente en la pérdida de tierras provenientes principalmente de títulos legales (tales como Títulos de Merced y Títulos de Comisario, más algunas situaciones puntuales como el caso de los Títulos de Realengo en Chiloé).

La nueva propuesta se basa en la creación de dos órganos (Agencia de Reparación y Tribunal Arbitral) que gestionarían un fondo único de 4.000 millones de dólares que promete resolver la demanda actual en un período cercano a 10 años, adquiriendo cerca de 480.000 hectáreas. Teniendo en cuenta que entre 1993 y 2024 la CONADI ha llevado a cabo un proceso de reparación territorial mediante la adquisición de 230.563 hectáreas de tierras indígenas, el avance en la velocidad y escala del proceso es significativo. Esta optimización de la política pública vigente de reparación de tierras indígenas destraba el nudo crítico del actual modelo. 

Sin embargo, representa una serie de brechas desde el enfoque de derechos, particularmente porque no considera el reconocimiento ni la reparación de la demanda de las tierras de ocupación tradicional, tal como lo reconoce el derecho internacional, salvo una pequeña excepción limitada a las tierras no tituladas al Pueblo Mapuche en algunas comunas de las provincias de Malleco y Arauco. De esta forma, el sistema propuesto no resuelve la pretensión principal de reivindicación territorial del Pueblo Mapuche: el territorio ancestral, y lo más preocupante es que podría reducir procedimental, temporal y presupuestariamente la potencialidad de demandas de tierras futuras sostenidas por organizaciones mapuche, más allá de las consideradas en la propuesta, circunstancia que ha llevado a las organizaciones a dudar de la sostenibilidad del nuevo sistema de tierra. 

Más allá, la consulta incorporó en su propuesta sumar a este nuevo sistema de tierras una nueva regulación de los contratos de arrendamiento y mera tenencia sobre tierras indígenas que amplía el plazo para la celebración de dichos contratos, de 5 años – permitidos en la actual ley Indígena – a 25 años, bajo ciertas condiciones.

Diversas organizaciones mapuche la han considerado una grave amenaza para sus derechos territoriales. El hecho de que los contratos de arrendamiento y de mera tenencia puedan ampliarse a un plazo de 25 años (considerablemente mayor al actual) es visto como una incorporación soslayada de las tierras indígenas al mercado. Se trata de la modificación del artículo 13 de la Ley Indígena, el cual regula el estatuto de protección de las tierras indígenas, uno de los principales avances del movimiento mapuche de los años ´90 en el proceso de elaboración de esta ley. 

Esta propuesta de modificación trae recuerdos amargos de la dictadura, cuando las tierras indígenas no se podían vender, pero sí arrendarse, lo que derivó en la proliferación de contratos de arriendo por 99 años. Con esta medida, muchas comunidades perdieron control sobre sus territorios por montos mucho más bajos que los del mercado.

Desde ese punto de vista, es comprensible el resquemor de la organizaciones sobre dicha propuesta normativa, la que claramente implicaría una modificación regresiva respecto a sus derechos.

El sistema de reparación propuesto mantiene al mercado como el mecanismo central para abordar dicha demanda, sin utilizar otras herramientas reconocidas en la constitución vigente como la expropiación, cuya utilización para estos efectos podría evitar la especulación que ha caracterizado el mercado de tierras en la zona, lo cual ha sido identificado como un factor crítico de la actual política pública. Sumar a esto la potencial modificación del artículo 13 ha llevado a las organizaciones a ver el nuevo sistema de tierra como una solución enfocada en una mirada mercantil del conflicto territorial, generando un clima de desconfianza frente a todo el proceso.

Sin duda, el hecho de que el Gobierno decidiera llevar adelante un proceso de consulta previa de ambas medidas en conjunto, no ha sido lo más acertado. Si bien para algunos el nuevo sistema de tierras podría verse como una oportunidad para avanzar en la reparación sobre las tierras desposeídas del Pueblo Mapuche, el incluir dentro del mismo proceso de consulta una medida potencialmente regresiva, como lo es aumentar el plazo para los contratos de mera tenencia y arrendamiento, y todas las consecuencias materiales y simbólicas que conlleva, ha generado un clima de desconfianza frente a todo el proceso desde la organizaciones mapuche que se han opuesto o lo han rechazado.

EL PROBLEMA DE FORMA

Las formas son un aspecto muy relevante en las instancias de diálogo con el Pueblo Mapuche. Con una lengua puramente oral, la cultura sostiene instancias tradicionales particularmente definidas para el traspaso de información y organización política. Éstas no han sido ponderadas de la manera debida por los distintos gobiernos chilenos, y el actual no hizo la excepción. 

Entre la publicación definitiva de las propuestas de la Comisión y el inicio de la Consulta pasaron tres meses, tiempo insuficiente para establecer un diálogo intercultural pertinente, convocante y diligente con miras a la generación de confianzas recíprocas frente al proceso de consulta, donde se explique el alcance de las medidas propuestas y éstas se retroalimenten con la opinión de las organizaciones mapuche, en búsqueda de alcanzar el grado de cohesión necesario para avanzar en ellas. Desgraciadamente, dicha circunstancia no fue materializada de la manera esperada por parte de los agentes gubernamentales involucrados con el proceso, lo que aportó significativamente al clima de desconfianza actual, lo que se ha visto de manera manifiesta en las diversas declaraciones de organizaciones territoriales frente al proceso.

La celeridad del proceso es comprendido por el Gobierno como un acto de eficiencia (y quizás una medida desesperada ante un eventual giro hacia una ideología radicalmente diferente, especialmente en temática indígena). Sin embargo, para las organizaciones es síntoma de imprudencia, por cuanto no considera los tiempos y protocolos propios del Pueblo Mapuche. 

La forma de comunicación de las medidas a consultar y del proceso de consulta en sí también ha carecido de pertinencia cultural. Se priorizaron contenidos en redes sociales principalmente compuestos por discursos grandilocuentes de autoridades refiriéndose al proceso, o conformando Consejos Consultivos con bajísima representatividad territorial. Hubo escasa presencia en medios de comunicación regionales o locales, no se instalaron afiches en las garitas de transporte público ni en buses, Cesfam o centros reunión social. El contenido de las medidas propuestas es áspero para cualquiera. Su análisis requiere tiempo y amerita una explicación. 

En conclusión, el proceso de consulta se ha traducido en la presentación de un cuadernillo de consulta muy complejo en sus contenidos, sin un proceso de participación previa respecto a sus contenidos, con procedimientos carentes de pertinencia cultural e informado de manera deficiente con los “consultados”. 

UN  PROBLEMA POLÍTICO

Sin duda las circunstancias antes descritas dan cuenta de un problema político de gran complejidad. El cuestionamiento de la consulta por el nuevo sistema de tierras devela un problema subyacente previo: la relación que estableció el gobierno con el mundo mapuche a lo largo de su gestión, y que mantuvo a lo largo del trabajo de la Comisión para la Paz y el Entendimiento. El cuestionamiento de parte de la organizaciones mapuche a la prolongación del Estado de Excepción iniciado en el gobierno del Presidente Piñera durante todo el período del gobierno actual, así como a la persecución penal de diversos dirigentes mapuche, quienes actualmente se encuentran recluidos en diversos centros penitenciarios, o el hecho de que la desaparición de la dirigente Julia Chuñil no haya tenido una respuesta satisfactoria hasta el día de hoy, son circunstancias que han sido determinantes para alimentar las  desconfianzas en los territorios.

La comisión asesora presidencial tuvo como mandato realizar un diagnóstico de la demanda de tierras del Pueblo Mapuche, cuantificarla, formular recomendaciones en relación a ella y mecanismos de reparación que contribuyan a la paz y el entendimiento entre el Estado, la sociedad y este pueblo. En ese sentido cumplió su objetivo, ya que de alguna forma, tras un complejo proceso de negociación política entre sus miembros, logró levantar una serie de recomendaciones tendientes a hacer más eficiente el sistema de reparación de tierras para resolver dicha demanda.

La comisión estuvo compuesta por ocho comisionados que fueron elegidos directamente por el Ejecutivo. Cuatro de ellos fueron comisionados mapuche, convocados por su vasta trayectoria política y territorial. Su trabajo destacó por su compromiso y dedicación a generar un avance respecto a los derechos territoriales de su pueblo. 

Sin embargo, el hecho de que no todos los y las comisionadas mapuche hayan sido representantes de organizaciones mapuche, y la ausencia de espacios de alta participación durante su desarrollo, aportaron a la brecha entre las organizaciones mapuche y la comisión, ya que, de acuerdo a lo que han señalado públicamente dichas organizaciones, las propuestas no son concebidas como propuestas emanadas del mundo mapuche.

Frente a dicha brecha, la consulta indígena, como herramienta de diálogo intercultural debería haber cumplido un rol primordial. Desgraciadamente no fue así. La consulta es un derecho por el cual las organizaciones indígenas de todo el mundo han abogado. Es una lástima que por condiciones puntuales veamos en medio de comunidades mapuche consignas de “NO A LA CONSULTA”. El problema no es la consulta, si no los problemas de fondo y de forma en la consulta actual.

El escenario político nacional no es auspicioso para los derechos de los pueblos indígenas, y en particular para el Pueblo Mapuche. Las candidaturas presidenciales de derecha y ultraderecha traen agendas regresivas en materia de derechos, levantando amenazas para los cuerpos normativos que los reconocen. Desde ese punto de vista, se hace necesario analizar las implicaciones del debate político actual en el nuevo escenario político nacional.

En definitiva, todas estas son circunstancias que las diversas organizaciones tradicionales, territoriales, políticas y funcionales del Pueblo Mapuche deberán ponderar a la luz de su derecho a la libre determinación.