Luces y sombras del acuerdo Codelco SQM

Los autores de esta columna escrita para CIPER analizan el acuerdo entre Codelco y SQM para la explotación del litio en el Salar de Atacama desde la perspectiva de los derechos humanos. En ese marco, sostienen que “posiblemente la materia donde Codelco tendrá mayores desafíos de derechos humanos será en su relacionamiento con el pueblo atacameño, no solo a objeto de poner término a una larga relación de negación e imposición a sus comunidades, sino también de impulsar una debida diligencia en derechos humanos que posibilite, en caso de contar con su consentimiento, su participación activa en el desarrollo del proyecto Salar Futuro, tanto en su gestión como en sus beneficios, y así prevenir los graves daños ambientales que esta actividad ha generado y que hasta ahora no han sido reparados”.

Imagen de portada: Ariel Marinkovic / Agencia Uno

La polémica en torno al acuerdo de asociación suscrito entre la estatal Codelco y SQM para la explotación del litio en el Salar de Atacama se ha intensificado en las últimas semanas. Si bien diversas encuestas de opinión (Cadem, UDD) dan cuenta de que la mayoría de los chilenos apoya dicho acuerdo y lo considera beneficioso para Chile, a fines de junio pasado la Cámara de Diputadas y Diputados respaldó por amplio margen (96 votos a favor, 2 en contra y 17 abstenciones) el informe de su Comisión Investigadora que solicitaba dejar el acuerdo sin efecto. Ello, en razón de la falta de transparencia que habría caracterizado el proceso de negociación en sus etapas de socialización y aprobación, la omisión de los criterios por los cuales se descartó realizar una licitación pública, la ausencia de estudios técnicos que sustenten la conveniencia del acuerdo y las pérdidas financieras que dicho acuerdo significaría para el fisco.

La decisión de la Cámara no ha pasado inadvertida en el contexto eleccionario que vive el país. Desde la derecha, las críticas a Codelco y al Gobierno por el acuerdo han sido transversales. Mientras Kast cuestionó que no haya sido realizado a través de una licitación, Matthei celebró la decisión de la Cámara, en coherencia con sus declaraciones previas donde ya había señalado que de ser electa Presidenta ordenaría auditorías para asegurar que el convenio entre las mineras fuese beneficioso para el país. Desde el oficialismo, Jara, quien en el pasado también había hecho público su cuestionamiento al acuerdo, señaló que esperaría a las negociaciones en curso, y que de ser electa acataría el acuerdo si éste quedase resuelto al término del mandato de Gabriel Boric.

Son muchas las aristas -económicas, geopolíticas, estratégicas- a partir de las cuales se puede analizar el acuerdo. En esta columna nos interesa revisar sus luces y sombras desde la perspectiva de los derechos humanos.

LAS OBLIGACIONES DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS

Chile es parte de diversos instrumentos internacionales que establecen directrices para los Estados y las empresas de su propiedad o bajo su control en materia económica. La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción dispone en su artículo 9 que los Estados parte deben adoptar las medidas necesarias para establecer sistemas apropiados de contratación pública, basados en la transparencia, la competencia y criterios objetivos de adopción de decisiones, incluyendo información sobre licitaciones y adjudicación de contratos.

La relevancia de la transparencia en el caso de las empresas públicas ha sido subrayada por los Principios Rectores de Naciones Unidas sobre Empresas y Derechos Humanos, suscritos por Chile. En ellos se dispone que los Estados “deben adoptar medidas adicionales de protección contra las violaciones de derechos humanos cometidas por empresas de su propiedad o bajo su control…”. (Pilar 1.4). Como parte de dichas  medidas, el Grupo de Trabajo de Naciones Unidas sobre Derechos Humanos y Empresas (2016) subraya la necesidad de que los Estados exijan a las empresas públicas la debida diligencia en derechos humanos, incluyendo la transparencia en la rendición de cuentas en su desempeño, resguardando así su credibilidad y legitimidad.

De la misma manera, las Directrices de la OCDE sobre el Gobierno Corporativo de las Empresas Públicas (2015) disponen que las empresas públicas deberían observar un alto grado de transparencia y someterse a las mismas normas de calidad en lo referido a la contabilidad, la divulgación de información, el cumplimiento y la auditoría que las empresas que cotizan en bolsa. También, establecen que las empresas de propiedad estatal deberían comunicar la información sustancial de carácter financiero y no financiero de la empresa, con arreglo a las normas de divulgación de información empresarial.

En base a las directrices señaladas, resulta preocupante que el acuerdo entre Codelco y SQM no explicite los criterios utilizados para descartar alternativas a esta empresa privada, ni sobre la licitación abierta o la negociación directa con otros actores. A ello se agrega el hecho de que se encargara a una empresa consultora (Morgan Stanley) la evaluación de la posición negociadora de Codelco, sin que este servicio haya sido licitado, o se transparentaran los criterios de idoneidad de este proveedor, ni el potencial conflicto de interés que este pudiese tener.

Los estándares de transparencia adquieren mayor relevancia teniendo presente la larga trayectoria de opacidad de SQM, que data de su privatización y traspaso irregular a manos del yerno de Augusto Pinochet durante la dictadura. A este hecho se agregan el que sus directivos han estado involucrados en casos de financiamiento irregular de la política, y el que a la fecha la empresa mantiene más de $1.000 millones en obligaciones tributarias bajo litigio.

Todo lo anterior viene a reafirmar la legitimidad de la preocupación de la Comisión Investigadora de la Cámara de Diputados sobre el acuerdo de asociación que Codelco como empresa pública suscribiera para estos efectos con SQM.

LOS DERECHOS DE PUEBLOS INDÍGENAS

Otra de las dimensiones que debe ser considerada en este análisis es el referido al relacionamiento de Codelco con el pueblo atacameño o lickanantay, particularmente en la consideración de sus derechos y la concreción e implementación del acuerdo. El salar de Atacama, lugar donde se emplazan las operaciones de su proyecto Salar Futuro desde el 2030 al 2060, es territorio de ocupación tradicional de este pueblo originario.

Previo al acuerdo, los lickanantay, a través del Consejo de Pueblos Atacameños (CPA), habían celebrado un memorándum de entendimiento con las empresas mineras para garantizar un proceso participativo y transparente en las decisiones que se adoptaran en el desarrollo productivo del salar. Sin embargo, sólo conocieron la suscripción al acuerdo tras su publicación en la prensa. Con ello revivieron  lo ocurrido el 2018 en el contexto del acuerdo suscrito entre Corfo y SQM para la explotación por esta última empresa del mismo salar hasta 2030, acuerdo que, al no haber sido consultado con sus comunidades, fue impugnado ante instancias nacionales e internacionales, generando un conflicto que se mantiene presente hasta la fecha.

El acuerdo entre Codelco y SQM contiene diversas cláusulas que hacen referencia a los derechos que corresponden a las comunidades de este pueblo en el salar de Atacama y reconoce la responsabilidad que corresponde a las empresas en la promoción y protección de sus derechos humanos, comprometiéndose a implementar los mejores estándares en su relacionamiento con ellas. Entre dichos estándares, las empresas parte de este acuerdo se comprometen a “realizar todos los esfuerzos razonables por alcanzar el consentimiento previo, libre e informado para el desarrollo de nuevas actividades en el territorio de las comunidades, y el beneficio mutuo que significa desarrollar un relacionamiento basado en el diálogo y comunicación permanentes, la confianza, la colaboración, el respeto mutuo y la buena fe”.

La implementación del acuerdo en esta materia, sin embargo, no ha estado exenta de problemas y tensiones. Como ha sostenido el gobierno y Codelco, es efectivo que al tratarse de un acuerdo entre dos empresas (una estatal y una privada), no existiría un acto administrativo propiamente tal que active el deber de consulta del Estado con el pueblo indígena susceptible de ser afectado directamente, conforme lo dispone el Convenio 169 de la OIT ratificado por Chile.

Lo anterior ha determinado que Corfo sea la entidad pública que está llevando adelante  un proceso de consulta indígena, en el marco de la modificación de los contratos de arriendo y desarrollo de proyectos entre dicha corporación y la sociedad Codelco Tarar, correspondientes a los períodos 2025–2030 y 2031–2060. Dicho proceso no ha estado exento de cuestionamientos, en particular en relación a lo acotado del tiempo para su realización teniendo en consideración la magnitud de las medidas a consultar. De hecho, este ha sido objeto de dos recursos de protección, uno por parte de la Asociación de Regantes de San Pedro y otro por parte de la comunidad atacameña de Coyo. Ambos han sido acogidos a tramitación por la Corte de Apelaciones de Antofagasta. En este último recurso judicial, junto con impugnarse la metodología de la consulta, se cuestiona la falta de amplitud de dicho proceso, en particular la exclusión en ella de gran parte de las cláusulas (75%) del Convenio entre Corfo con la Minera Tarar de Codelco para la explotación del litio entre 2031 y 2060, cláusulas en las que se incluyen materias tan importantes como el control de la empresa operadora, los mecanismos de distribución de beneficios, y de participación de las comunidades indígenas en las decisiones futuras de la empresa.

Si bien se trata de un proceso de consulta que lleva adelante Corfo y no Codelco, no cabe duda de que ambas entidades debían haber tenido un cuidado mayor en cautelar que éste se realizara de la manera adecuada como lo dispone el Convenio 169 de la OIT. Ello es un antecedente que plantea desafíos futuros para el relacionamiento futuro de Codelco con el pueblo atacameño y sus comunidades, teniendo presente que de conformidad al mismo Convenio 169, además de la consulta con miras a lograr su acuerdo o consentimiento, Codelco deberá tener presente los derechos que a estas corresponden a su participación en los beneficios que genere la explotación del litio en el Salar de Atacama, así como  la compensación por los daños que dicha explotación pueda causar a futuro.

LOS APORTES AL FINANCIAMIENTO DEL GASTO SOCIAL

Uno de los argumentos más importantes esgrimidos por Codelco para justificar el acuerdo directo con SQM para la explotación del litio en el salar de Atacama es el aporte que éste significará al erario nacional. Codelco sostiene que, dadas las inversiones que SQM tiene en el salar de Atacama, las operaciones en desarrollo en el mismo salar, las instalaciones para el procesamiento del litio en las cercanías de Antofagasta, las relaciones comerciales internacionales que esta empresa ha desarrollado, y su know how, entre otras condiciones, la oferta de una empresa no incumbente en el marco de una licitación abierta no podría haber sido realmente competitiva, permitiendo al incumbente, SQM, ofertar por debajo de su valor.

Codelco cuestiona categóricamente la pérdida de significativos recursos (US $7.000 millones) para el erario nacional que implicaría el acuerdo suscrito con SQM, de acuerdo al Informe de la Comisión Investigadora. Los directivos de Codelco indican que dichas cifras están basadas en información proporcionada por empresas competidoras en el desarrollo del litio y que, por lo mismo, además de incorrectas, no son imparciales.

Desde la perspectiva de derechos humanos que orienta nuestro análisis, maximizar los ingresos del fisco resulta relevante, pues dichos recursos contribuyen al financiamiento del Estado y, en particular, de políticas públicas para hacer efectivos los derechos económicos, sociales y culturales de la población. De acuerdo al Pacto Internacional de Naciones Unidas sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales ratificado por Chile, los Estados parte “…se compromete[n] a adoptar medidas… especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos” (artículo 2.1).

Desde esta perspectiva no cabe sino valorar el acuerdo que asegura al Estado una participación en los ingresos operacionales del orden del 80%, provenientes tanto de su participación en la propiedad del litio, como por concepto de impuestos regulares y royalties. Ello en contraste con otros proyectos equivalentes a nivel mundial de asociaciones público-privadas donde la recaudación para el fisco ronda en torno al 50% de la operación.

Para dimensionar lo que estos aportes pueden significar para la satisfacción de derechos sociales hoy deficitarios en nuestro país, cabe señalar que lo recaudado desde Codelco el año pasado equivale a la construcción de cerca de 75 mil viviendas sociales, un 10% del déficit habitacional del país. También podría ser utilizado para la construcción de entre 6 y 8 hospitales públicos de alta complejidad, necesarios para asegurar el derecho a la salud de la población.

Consideramos relevante tener presentes los antecedentes acá compartidos para un análisis más profundo del acuerdo entre Codelco y SQM. Si bien Codelco como empresa pública debió ceñirse a estándares más elevados en materia de transparencia al suscribir este acuerdo, los aportes que su suscripción puede generar al erario nacional para asumir los déficits que el país tiene en materia de derechos sociales no deben ser omitidos en el debate sobre el mismo. Posiblemente la materia donde Codelco tendrá mayores desafíos de derechos humanos será en su relacionamiento con el pueblo atacameño, no solo a objeto de poner término a una larga relación de negación e imposición a sus comunidades, sino también de impulsar una debida diligencia en derechos humanos que posibilite, en caso de contar con su consentimiento, su participación activa en el desarrollo del proyecto Salar Futuro, tanto en su gestión como en sus beneficios, y así prevenir los graves daños ambientales que esta actividad ha generado y que hasta ahora no han sido reparados.