El autor de esta columna sostiene que la discusión sobre la reforma al sistema político chileno no puede reducirse a bajar el número de partidos o elevar los quórums de reforma constitucional, ya que ninguna de esas medidas garantiza por sí sola una mayor gobernabilidad. Concluye que «tal vez sea necesario ampliar la discusión y mirar con mayor atención la experiencia comparada, no para importar modelos de manera mecánica, sino para evaluar alternativas que puedan ofrecernos algunas luces sobre la mejor forma de reconstruir nuestro sistema político y enfrentar los desafíos de gobernabilidad que tenemos por delante».

Imagen de portada: Pablo Ovalle / Agencia Uno

En los últimos días, la discusión sobre la reforma al sistema político ha vuelto a cobrar impulso tras el acuerdo alcanzado en comisión mixta. Si bien la iniciativa incorpora diversos elementos, existen dos puntos cruciales que constituyen el foco de este análisis. Por una parte, la tensión entre gobernabilidad y representatividad asociada al número de partidos y, por otra, la propuesta de volver a elevar los quórums de reforma constitucional como mecanismo de blindaje.

Uno de los grandes dilemas al pensar el diseño electoral consiste precisamente en determinar qué problema se busca resolver y cómo equilibrar gobernabilidad y representatividad. Desde el retorno a la democracia, nuestro sistema político se ha estructurado en torno a un régimen presidencial. Durante la década de los 90 y buena parte de lo transcurrido del siglo XXI, este presidencialismo convivió con un Congreso elegido mediante el sistema binominal heredado de la dictadura de Augusto Pinochet.

El binominal se caracterizó por su baja proporcionalidad. Esta fórmula generó importantes distorsiones en la representación, fundamentalmente porque favoreció durante décadas un equilibrio entre las fuerzas de izquierda y derecha. Para que una coalición obtuviera ambos escaños debía doblar en votación a la lista adversaria. De lo contrario, estos se distribuían entre las dos principales listas. Las razones que llevaron a adoptar este sistema han sido ampliamente documentadas por la literatura: el régimen saliente anticipaba una importante derrota electoral en el primer ciclo de elecciones legislativas y optó por una fórmula que limitara la capacidad de las futuras mayorías para introducir transformaciones profundas.

Este diseño electoral coincidió con un ciclo de estabilidad política denominado como la “democracia de los acuerdos”. Nuestro sistema presidencial convivió con un sistema multipartidista en el que las distintas colectividades se articularon en torno a dos grandes bloques que actuaron legislativamente como macropartidos. Ello permitió impulsar reformas constitucionales graduales, entre las que destaca la reforma de 2005, durante el gobierno de Ricardo Lagos, que eliminó algunos de los principales enclaves autoritarios, como los senadores designados y vitalicios.

Sin embargo, el sistema binominal no estuvo exento de problemas. Más allá de la estabilidad que favoreció en las relaciones entre Ejecutivo y Legislativo, la posibilidad de alcanzar el doblaje era escasa y la fórmula dificultaba considerablemente la incorporación de terceras fuerzas y representantes independientes. En consecuencia, facilitaba la gobernabilidad, pero lo hacía a costa de una representación menos plural. Pese a los múltiples intentos de reforma, fue recién durante el segundo gobierno de Michelle Bachelet cuando el binominal fue sustituido por un sistema de representación proporcional basado en el método D’Hondt.

El nuevo sistema facilitó la incorporación y consolidación de nuevas fuerzas políticas. Durante el periodo legislativo anterior, el Congreso llegó a contar con alrededor de una veintena de partidos. El dato ayuda a comprender la multiplicidad de actores con los que el gobierno de Gabriel Boric debió negociar para construir mayorías. Sin embargo, el fenómeno trasciende a una administración particular. Durante el segundo gobierno de Sebastián Piñera, el Congreso ya presentaba una importante fragmentación y divisiones incluso dentro de los sectores que respaldaban al Ejecutivo. El actual gobierno de José Antonio Kast enfrenta condiciones similares.

El problema no puede reducirse únicamente al número de partidos. También existe una importante heterogeneidad de preferencias dentro de cada sector político. Basta observar las diferencias entre el Partido Comunista y el Frente Amplio, por una parte, y el socialismo democrático, por otra, así como aquellas existentes entre la derecha tradicional, el Partido Republicano y el Partido Nacional Libertario. A ello se suma la presencia de fuerzas antiélite, como el Partido de la Gente, cuyas posiciones pueden variar según la materia discutida, además de representantes independientes cuyo respaldo puede resultar decisivo para el éxito legislativo de los gobiernos.

La combinación de estos factores ayuda a explicar el complejo escenario que han debido enfrentar las últimas administraciones. El panorama dista de aquel que dio forma a la democracia de los acuerdos durante los años 90 y parte importante de la primera década del siglo XXI, cuando la Concertación y la derecha tradicional concentraban prácticamente la totalidad de la representación parlamentaria.

La discusión sobre una reforma al sistema político adquirió fuerza durante los dos procesos constituyentes fallidos y posteriormente continuó en el Congreso. El diagnóstico apunta a encontrar mecanismos que permitan a los presidentes construir mayorías capaces de avanzar en sus programas de gobierno. La reforma actualmente en tramitación busca disminuir la fragmentación principalmente mediante umbrales electorales y mayores exigencias para la constitución de nuevos partidos políticos.

Desde una perspectiva teórica, un menor número de partidos puede favorecer la gobernabilidad al reducir la cantidad de actores necesarios para construir mayorías, disminuir los costos de negociación y facilitar la formación de coaliciones legislativas. En un régimen presidencial como el chileno, donde el Ejecutivo y el Congreso poseen mandatos independientes, una menor fragmentación puede favorecer la coordinación entre ambos poderes.

Sin embargo, reducir el número de partidos no garantiza una mayor gobernabilidad. La fragmentación puede trasladarse al interior de organizaciones más grandes mediante facciones, disputas internas o dificultades para sostener posiciones comunes. Del mismo modo, la polarización puede continuar obstaculizando la construcción de acuerdos aun cuando disminuya el número de partidos en el Congreso. La experiencia estadounidense constituye un buen ejemplo en esta materia. Tampoco se debe asumir que esta reducción beneficiará directamente a las colectividades tradicionales. Las últimas elecciones legislativas muestran una reconfiguración en la que nuevas fuerzas han ido ganando espacio en desmedro de los partidos tradicionales.

REFORMAS A LA CONSTITUCIÓN

Otro aspecto que ha adquirido relevancia es la idea de blindar la Constitución mediante el aumento de los quórums necesarios para reformarla. Actualmente, las reformas constitucionales requieren el voto favorable de cuatro séptimos de los diputados y senadores en ejercicio. La Constitución ya contempla importantes restricciones para su modificación. Las reformas deben superar mayorías especiales en un escenario político fragmentado y atravesar las distintas etapas de la tramitación legislativa, incluyendo eventualmente una comisión mixta cuando existen discrepancias entre ambas cámaras.

La Constitución, por tanto, no debiera concebirse como una estructura pétrea, sino como un marco capaz de adaptarse gradualmente a las transformaciones de su entorno. Protegerla excesivamente frente a cambios graduales puede producir un efecto paradójico, impidiendo realizar ajustes precisamente cuando una crisis de gobernabilidad exige modificar aspectos de la estructura política o del funcionamiento del gobierno.

Considerando estos antecedentes, cabe preguntarse si reducir el número de partidos y elevar nuevamente los quórums de reforma constitucional permitirá efectivamente mejorar la gobernabilidad. Ninguna de estas medidas lo asegura por sí sola. Frente a quienes observan con nostalgia la política del binominalismo, conviene recordar que el Chile de hoy es muy distinto al de los años 90. La ciudadanía mantiene una relación más distante con los partidos tradicionales y parte importante de su malestar ha encontrado expresión en fuerzas políticas desafiantes de distinto signo. En ese contexto, limitar la representación no necesariamente fortalecerá a las colectividades históricas y podría incluso producir el efecto contrario.

Algo similar ocurre con los quórums. En un sistema que ya contempla exigencias de mayorías especiales y distintas etapas para reformar la Constitución, elevar nuevamente las barreras de reforma no reemplaza aquello que finalmente sostiene cualquier arquitectura institucional, que es el compromiso de los actores políticos con las reglas democráticas y la disposición a construir acuerdos dentro de ellas.

Existe, además, una dimensión de la gobernabilidad que trasciende el número de partidos y las reglas institucionales: corresponde también a los partidos y candidaturas ajustar las expectativas que generan ante la ciudadanía. Durante los últimos años hemos observado un ciclo de promesas de transformaciones profundas que posteriormente deben enfrentarse a gobiernos sin mayoría parlamentaria, alta fragmentación y exigentes umbrales de votación.

La democracia requiere negociación y acuerdos, pero también moderación y responsabilidad. Cuando la oferta electoral se construye sobre propuestas maximalistas que carecen de viabilidad legislativa, presupuestaria o administrativa, una parte del problema deja de estar exclusivamente en las instituciones y pasa a radicar en programas que exceden las posibilidades reales del sistema político. La gobernabilidad también exige capacidad de gestión y propuestas construidas con sentido de realidad.

Una última pregunta que debemos hacernos como país es si el régimen presidencial sigue siendo el sistema de gobierno más adecuado para las condiciones políticas actuales. Tal vez sea necesario ampliar la discusión y mirar con mayor atención la experiencia comparada, no para importar modelos de manera mecánica, sino para evaluar alternativas que puedan ofrecernos algunas luces sobre la mejor forma de reconstruir nuestro sistema político y enfrentar los desafíos de gobernabilidad que tenemos por delante.