El autor de esta columna hace un  análisis crítico de los informes internacionales y documentos técnicos que sustentan el proyecto de ley para modificar el Sistema de Admisión Escolar (SAE), el cual revela discrepancias significativas entre lo que las investigaciones realmente afirman y el uso que el Ejecutivo les atribuye en su argumentación. Sostiene que «cuando un gobierno invoca evidencia científica para fundamentar una reforma legal, esa evidencia deja de cumplir una función meramente ilustrativa y pasa a integrar las razones públicas de la decisión. Su utilización exige, por ello, un estándar especialmente exigente de fidelidad intelectual».

Imagen de portada: Diego Martin / Agencia Uno

En una democracia los mensajes presidenciales cumplen una función que va más allá de presentar un proyecto de ley. Son el espacio donde el Ejecutivo explica por qué considera necesario modificar el derecho vigente y cuáles son las razones que justifican hacerlo. Cuando esas razones descansan en investigaciones académicas o informes técnicos, las fuentes citadas dejan de ser un simple respaldo bibliográfico y pasan a formar parte de la justificación pública de la reforma. Ello no significa que el legislador deba seguir siempre las recomendaciones de la literatura especializada. Puede legítimamente apartarse de ellas. Lo que no resulta indiferente es que las investigaciones sean presentadas como si respaldaran conclusiones que en realidad no formulan. 

El estándar mínimo de una deliberación pública fundada en evidencia exige que las fuentes sean representadas con fidelidad. El Mensaje Nº 082-374, que propone modificar el Sistema de Admisión Escolar mediante un mecanismo de elección mutua, ofrece un buen ejemplo de este problema. Su justificación descansa en informes internacionales, estudios empíricos y documentos técnicos. La cuestión que interesa examinar aquí no es si la reforma constituye una buena o una mala política pública. La pregunta es más acotada: las principales fuentes invocadas ¿respaldan efectivamente las conclusiones que el Mensaje les atribuye? El proyecto parte de un diagnóstico conocido, a saber, que el acceso a los establecimientos estaría determinado principalmente por el azar. Sin embargo, esa caracterización requiere algunos matices. Hasta el proceso de admisión 2025 el mecanismo aleatorio operaba únicamente como criterio subsidiario de desempate, una vez aplicadas las prioridades establecidas por la ley. Además, antes del ingreso del proyecto ese mecanismo ya había sido sustituido para el proceso 2026 por una función determinista y verificable. Nada de ello demuestra que el Sistema de Admisión Escolar no requiera modificaciones. Lo que sí muestra es que el diagnóstico inicial merece ser examinado con el mismo cuidado que las evidencias invocadas para justificar la reforma.

La primera de ellas es el informe de la OCDE Balancing School Choice and Equity (2019). El Mensaje lo presenta como respaldo para flexibilizar las reglas de admisión. Sin embargo, el documento sostiene algo más complejo. Reconoce que la selección escolar puede generar beneficios, pero advierte que ello depende de la existencia de instituciones capaces de impedir que la competencia entre establecimientos aumente la segregación. Por esa razón, su resumen ejecutivo recomienda establecer “contrapesos” que eviten ese efecto (“provide the checks and balances that prevent choice from leading to more segregation” pp. 79 y ss.) y propone que todos los establecimientos financiados con recursos públicos se sujeten a reglas comunes de admisión. En el mismo contexto presenta la Ley de Inclusión Escolar chilena como un ejemplo de política destinada a compatibilizar libertad de elección y equidad. El Congreso puede legítimamente discrepar de esas recomendaciones. Lo que no puede sostenerse es que el informe constituya evidencia en favor de la flexibilización de la admisión que propone el Mensaje.

Algo similar ocurre con PISA 2012 Results: What Makes Schools Successful? Resources, Policies and Practices (Vol. IV). El Mensaje afirma que este informe demuestra que aulas académicamente más homogéneas benefician tanto a estudiantes de mayor como de menor rendimiento. Sin embargo, el propio documento comienza delimitando el alcance de sus resultados. Advierte expresamente que no contiene prescripciones de política pública (“this volume does not contain policy prescriptions”, p. 190) y recuerda que PISA no mide relaciones de causa y efecto (“PISA does not measure cause and effect”, p. 193). Esa advertencia resulta decisiva porque, al analizar la estratificación de los sistemas escolares, el informe concluye que los sistemas que separan estudiantes entre instituciones, niveles y cursos no han logrado producir resultados superiores en su conjunto (“have not succeeded in producing superior overall results”, p. 193) y destaca como ejemplos de reforma a países que retrasaron o redujeron esos mecanismos. La cuestión no es que PISA prohíba una determinada política pública, es que el propio informe limita expresamente el alcance de las inferencias que pueden extraerse de sus resultados.

El tercer antecedente plantea una dificultad diferente. El Mensaje cita el estudio experimental de Esther Duflo, Pascaline Dupas y Michael Kremer sobre agrupamiento por rendimiento en escuelas primarias de Kenia. Se trata de una investigación cuyo objeto es distinto del problema que aborda el proyecto de ley. El estudio analiza los efectos de organizar cursos según el rendimiento previo de los estudiantes dentro de una misma escuela. No examina mecanismos de admisión entre establecimientos, no compara sistemas nacionales de selección escolar y no evalúa políticas de acceso a establecimientos financiados con recursos públicos. En otras palabras, aporta evidencia sobre la organización pedagógica de los cursos, no sobre el diseño de un sistema nacional de admisión. La diferencia no afecta la calidad del estudio, pero sí el alcance de las conclusiones que razonablemente pueden extraerse de él.

La última fuente invocada por el Mensaje merece una atención especial porque, a diferencia de las anteriores, fue elaborada precisamente para evaluar el funcionamiento del Sistema de Admisión Escolar chileno. Se trata del Informe de Recomendaciones de la Mesa Técnica, convocada por el Ministerio de Educación y el Senado con el propósito de identificar problemas del sistema y proponer medidas para su perfeccionamiento. El informe reconoce diversas dificultades en la implementación del SAE y formula recomendaciones para mejorar su funcionamiento. Sin embargo, declara expresamente que esas propuestas buscan fortalecer el funcionamiento del Sistema de Admisión Escolar “sin alterar los principios que rigen este sistema” (p. 5). 

A lo largo del documento la Mesa Técnica reafirma los objetivos de equidad, inclusión, transparencia, objetividad y no discriminación que inspiraron la reforma y distingue con claridad entre perfeccionar los mecanismos de funcionamiento y reemplazar el modelo sobre el cual fueron construidos. Por supuesto, el Ejecutivo puede apartarse de esas recomendaciones. Ningún informe técnico vincula al legislador ni determina el contenido de una política pública. Pero precisamente por esa razón tampoco puede presentarse como respaldo de una conclusión que no formula. El principal documento elaborado para evaluar el Sistema de Admisión Escolar identifica espacios de mejora, pero no recomienda sustituir los principios que estructuran el sistema vigente. 

Vistas en conjunto, las cuatro fuentes examinadas presentan un patrón común. Ninguna impide que el Congreso decida modificar el Sistema de Admisión Escolar. Tampoco demuestran que la reforma propuesta sea necesariamente inconveniente. Lo que muestran es algo más preciso y, al mismo tiempo, más relevante para la calidad del debate legislativo, a saber, las conclusiones generales que el Mensaje atribuye a esas investigaciones e informes exceden, en distintos grados, lo que ellos permiten sostener. En algunos casos, las propias fuentes incorporan advertencias metodológicas que el Mensaje omite. En otros, responden a preguntas empíricas distintas de aquellas para las cuales son invocadas. En otros, finalmente, formulan recomendaciones que no conducen a la inferencia que el proyecto presenta como respaldada por la evidencia. Ninguna de estas observaciones obliga a rechazar la reforma, pero sí obliga a distinguir entre las razones de política pública que el Ejecutivo puede legítimamente defender y el contenido efectivo de las investigaciones que utiliza para justificarlas.

Esa distinción trasciende el debate sobre el Sistema de Admisión Escolar. Cuando un gobierno invoca evidencia científica para fundamentar una reforma legal, esa evidencia deja de cumplir una función meramente ilustrativa y pasa a integrar las razones públicas de la decisión. Su utilización exige, por ello, un estándar especialmente exigente de fidelidad intelectual. La fortaleza de una política pública no depende de que toda la literatura especializada llegue a las mismas conclusiones, sino de que las discrepancias puedan discutirse sobre la base de lo que las investigaciones realmente muestran y no sobre interpretaciones que exceden su alcance. La discusión sobre el futuro del Sistema de Admisión Escolar continuará, como corresponde en una sociedad democrática. Habrá quienes estimen necesario ampliar los espacios de selección y quienes consideren preferible fortalecer el modelo vigente. Esa discrepancia es legítima y probablemente inevitable. Lo que no debería ser objeto de controversia es un principio más básico, a saber, que cuando la evidencia se incorpora al debate legislativo debe presentarse con los mismos matices y limitaciones con que fue producida. Solo así las referencias bibliográficas dejan de ser un recurso retórico y permiten que las razones públicas puedan ser examinadas, discutidas y, si es necesario, refutadas sobre la base de la mejor evidencia disponible.