Los autores de esta columna sostiene que no existe evidencia suficiente para atribuir a la Ley Lafkenche una paralización significativa de la industria salmonera y plantea que el verdadero problema radica en las demoras del Estado para implementar la norma. Dice que «una reforma construida sobre diagnósticos que la evidencia no respalda corre el riesgo de debilitar de manera regresiva y desproporcionada los derechos que esta ley reconoce y garantiza, en beneficio de un sector productivo cuyas dificultades, según los datos disponibles, no se explican principalmente por la existencia de los ECMPO. Por eso, cualquier reforma debiera construirse sobre evidencia sólida y no sobre narrativas que los datos disponibles no logran respaldar».
Imagen de portada: gentileza Observatorio Ciudadano
El anuncio del gobierno de impulsar modificaciones a la Ley N°20.249, conocida como “Ley Lafkenche”, marca un punto de inflexión en una discusión que se ha intensificado durante los últimos años. La iniciativa se presenta como una respuesta a los problemas que esta normativa estaría generando para el desarrollo productivo del sur austral, particularmente en relación con la salmonicultura y el uso del borde costero.
En paralelo, distintos actores políticos, gremiales y centros de estudios han comenzado a respaldar la necesidad de una reforma. La reciente columna de Pivotes titulada “Ley Lafkenche: subirse a la ola reformista” es una de las expresiones más explícitas de esta tendencia. El argumento central es conocido: los Espacios Costeros Marinos de Pueblos Originarios (ECMPO) estarían generando incertidumbre regulatoria, frenando inversiones y dificultando el desarrollo económico de las regiones australes.
Sin embargo, la creciente convergencia política en torno a la necesidad de reformar la ley contrasta con una cuestión fundamental: la escasa evidencia empírica disponible para respaldar varios de los diagnósticos que hoy se presentan como hechos establecidos. Este contraste se vuelve más evidente si se considera que, desde que entró en vigencia la Ley Lafkenche, la industria no ha parado de crecer. Mientras se habla de paralización o estancamiento, en 2025 la industria superó los US$6.500 en exportaciones y mantuvo una producción sobre el millón de toneladas anuales, alcanzando máximos históricos en varios de los últimos años.
La pregunta no es menor. La Ley Lafkenche no es una regulación sectorial cualquiera. Es una ley destinada a reconocer y proteger usos consuetudinarios indígenas sobre espacios marinos y costeros, dando cumplimiento a compromisos internacionales asumidos por el Estado de Chile en materia de derechos de los pueblos indígenas al ratificar el Convenio 169 de la OIT y suscribir la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Por lo mismo, cualquier propuesta de modificación debiera, al menos, sustentarse en diagnósticos rigurosos y evidencia verificable.
Los resultados muestran una realidad distinta a la que suele presentarse en el debate público.
Existe, efectivamente, una interacción territorial significativa entre la salmonicultura y los ECMPO. De las 1.323 concesiones salmoneras otorgadas en las regiones analizadas, 760 (57,4%) interactúan o coinciden territorialmente con ECMPO decretados o solicitudes actualmente en tramitación. A primera vista, esta cifra podría parecer una confirmación de quienes sostienen que ambas figuras están en conflicto. Pero los datos muestran algo distinto.
Las 760 concesiones mencionadas ya fueron otorgadas por el Estado y continúan operando. La propia Ley Lafkenche, en su artículo 7°, establece expresamente que los ECMPO no pueden sobreponerse a concesiones acuícolas previamente constituidas –al igual que a concesiones marítimas otorgadas y áreas de manejo (AMERB) decretadas– , de manera que estas mantienen plena vigencia.
Este dato obliga a distinguir dos situaciones que el debate público suele confundir: la interacción territorial –es decir, la mera coincidencia espacial entre una concesión y un ECMPO– y la afectación de solicitudes de concesión en trámite que se ven suspendidas transitoriamente debido a la tramitación de un ECMPO sobre la misma área. Es importante subrayar que esta afectación –conocida como “efecto suspensivo”– opera únicamente sobre solicitudes en curso, no sobre concesiones ya otorgadas, y fue diseñada deliberadamente para proteger un derecho que el propio legislador calificó como preexistente: el uso consuetudinario indígena. Por ello, que una concesión salmonera se encuentre dentro o circundada por un ECMPO no significa que esté impedida de operar: significa que ambos usos concurren en un mismo espacio marino-costero. Así, la principal relación entre la industria salmonera y ECMPO es de coexistencia, no de paralización.
¿Dónde aparecen entonces las restricciones?
Principalmente en solicitudes de concesiones salmoneras que aún se encuentran en tramitación, esto es, que aún no cuentan con autorización definitiva. Nuestro análisis identificó 157 concesiones salmoneras en trámite en las regiones estudiadas. De ellas, 78 presentan algún grado de interacción con ECMPO. Sin embargo, una revisión detallada de su situación administrativa –descontando casos asociados a ECMPO ya decretados, procesos judiciales pendientes y solicitudes en proceso de rechazo por razones propias del procedimiento concesional– muestra que sólo 55 podrían considerarse potencialmente afectadas por el mencionado efecto suspensivo contemplado en la Ley Lafkenche. Esto representa el 35% de las solicitudes en trámite y apenas el 4,1% del universo total de concesiones salmoneras existentes en las regiones analizadas.
Algo similar ocurre con las relocalizaciones de concesiones. De las 253 solicitudes identificadas, 119 interactúan con ECMPO, pero el universo realmente afectado se reduce a 42 una vez descontados los casos asociados a ECMPO ya decretados –donde existe una prohibición legal de relocalización en virtud de la Ley N°20.434– y aquellos vinculados a ECMPO rechazados administrativamente pero con procesos judiciales pendientes (particularmente en la Región de Aysén). Esto representa el 16,6% de las solicitudes de relocalización.
Los datos, por tanto, no respaldan la idea de una paralización generalizada de la industria salmonera atribuible a los ECMPO.
Más aún, el análisis muestra que existen otros factores que contribuyen a explicar mejor las limitaciones a las proyecciones de expansión que denuncia actualmente el sector. Entre ellos, se encuentran fundamentalmente decisiones regulatorias adoptadas por el propio Estado por razones ambientales y sanitarias: el cierre o no disponibilidad de Áreas Aptas para la Acuicultura (AAA) para nuevas solicitudes de concesiones en Los Lagos, Aysén y Magallanes, y las restricciones derivadas de la Ley N°21.600 sobre Biodiversidad asociadas a la existencia de áreas protegidas sin plan de manejo aprobado a la fecha, especialmente en las Reservas Nacionales Las Guaitecas y Kawésqar.
A esto se suma un antecedente que merece especial atención. De acuerdo con un análisis de la Fundación Terram, cerca del 27% (366) de las concesiones salmoneras otorgadas permanecieron inactivas o sin operación en el período comprendido entre 2012 y 2022. Dado que la legislación sectorial contempla la inactividad prolongada como causal de caducidad de las concesiones acuícolas, este dato sugiere que parte de las tensiones sobre disponibilidad de espacio no responde exclusivamente a los ECMPO, sino también a una subutilización del espacio ya concesionado por parte de la propia industria.
Nada de lo anterior significa que la Ley Lafkenche no enfrente dificultades. Sin embargo, los principales problemas que revela este análisis no dicen relación con el contenido de la ley, sino con la forma en que el Estado la implementa.
El caso más evidente son las extensas demoras en la tramitación de los ECMPO. El efecto suspensivo contemplado por la ley fue concebido como una medida transitoria y acotada en el tiempo: de cumplirse los plazos legales, el procedimiento completo no debiera extenderse más allá de los dos años y medio aproximadamente. Sin embargo, las dilaciones administrativas en cada una de las etapas de tramitación suelen prolongarse bastante más, en perjuicio tanto de las comunidades indígenas solicitantes –que ven postergado indefinidamente el reconocimiento de sus derechos– como de los titulares de concesiones en trámite. El problema, por tanto, no radica en la existencia del mecanismo, sino en la incapacidad del Estado para cumplir en tiempos razonables con el procedimiento que la propia ley establece.
Esta distinción resulta especialmente relevante cuando una de las principales propuestas de reforma a la Ley Lafkenche consiste precisamente en eliminar o debilitar el efecto suspensivo. Si las políticas públicas deben construirse sobre evidencia y no sobre percepciones, corresponde exigir que quienes promueven estos cambios demuestren con datos verificables la magnitud real de los problemas que buscan resolver. Los resultados de este estudio muestran una realidad distinta a la que suele dominar el debate público.
No existe evidencia que permita sostener que la Ley Lafkenche constituye una causa significativa de paralización de la industria salmonera en el sur austral. Si queremos tomarnos en serio la discusión sobre el futuro de la Ley Lafkenche y su mejor implementación, el primer paso no debería ser “subirse a una ola reformista”, sino examinar con rigor la evidencia disponible y corregir las deficiencias de gestión que hoy impiden el adecuado cumplimiento de la propia ley. Estamos hablando de una normativa que reconoce derechos indígenas, alineada con estándares internacionales en la materia, y cuya modificación tendrá impactos significativos sobre comunidades y territorios del sur austral.
Una reforma construida sobre diagnósticos que la evidencia no respalda corre el riesgo de debilitar de manera regresiva y desproporcionada los derechos que esta ley reconoce y garantiza, en beneficio de un sector productivo cuyas dificultades, según los datos disponibles, no se explican principalmente por la existencia de los ECMPO. Por eso, cualquier reforma debiera construirse sobre evidencia sólida y no sobre narrativas que los datos disponibles no logran respaldar.
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El análisis del Observatorio Ciudadano presenta un sesgo metodológico grave al medir el impacto de la Ley Lafkenche sobre el total histórico de concesiones. Según los mismos datos de Subpesca, desde la primera solicitud ingresada en 1982, el total acumulado supera las 1.300 concesiones en los últimos 40 años. Sin embargo, la Ley Lafkenche entró en vigencia recién en 2008; desde entonces y hasta 2024, se han presentado 272 solicitudes. Ese es el universo real que puede ser afectado por la norma. Al incluir concesiones operativas desde hace décadas (otorgadas mucho antes de la existencia de esta ley) para medir el impacto de una normativa que solo afecta a proyectos nuevos, se incurre en un error conceptual básico. Es como intentar medir el tráfico de una autopista nueva contando también los autos que están guardados en las casas de la ciudad. Puesto que las leyes no tienen efectos retroactivos, al integrar concesiones que por derecho no pueden ser afectadas, el estudio diluye artificialmente la realidad: el impacto real no es el 4% del total, sino cerca del 30% de las nuevas solicitudes. Hablar de un 4% para minimizar la incertidumbre es una manipulación estadística que ignora la barrera estructural que enfrentan potenciales nuevos inversionistas (no los históricos). La evidencia debe ser rigurosa y no estar diseñada para ajustar los datos a una narrativa política predeterminada.
Romeo Romeo | 08.07.2026
Justamente por el carácter suspensivos de la medida es que todas las actividades productivas, turísticas , de desarrollo en general del borde costero que hayan quedado bajo el efecto de las ecmpo no pueden "producir" y en este caso están además de las salmoneras, la miticultura , ape y otros. Creo que los derechos consuetudinarios tienen que ser atendibles pero no necesariamente deberían estar sobre otros derechos que antecedieron en su solicitud a las ecmpo.
