Financiamiento a los estudiantes de educación superior: ¿Está mal “pela’o” el chancho?

El autor de esta columna analiza el sistema de financiamiento de la educación superior que se discute en el Congreso, pero pone el acento en que hay muchos conceptos que no están considerados en la discusión.  Y sostiene que «el avance en este campo requiere mucho diálogo sincero de clarificaciones muy importantes, pero antes de ello de decisiones políticas trascendentes sobre la universalidad de la política de gratuidad y, el debate de esta política en un marco mucho más amplio como es el FES, que necesita de precisiones político-técnicas determinantes sobre los valores públicos que fundan su diseño y sus resultados esperados».

Créditos imagen de portada: Pablo Ovalle / Agencia Uno

Tanto en Chile como en América Latina, los movimientos estudiantiles de educación superior han detonado cambios importantes en nuestras sociedades. Uno de los más insignes fue el de Córdoba (Argentina) el año 1918, seguido de muchos otros como el chileno de 1967 con la célebre denuncia puesta en el frontis de la Casa Central de la Universidad Católica, «Chileno: El Mercurio miente”, hasta el movimiento de 2011, liderado por la generación política que hoy está en el Gobierno. Todas, muestras evidentes de que se trata de una temática de gran resonancia relacionada, esencialmente, con la oportunidad de acceder a la educación terciaria, lo que implica además poder financiar sus estudios, que es uno de los obstáculos más significativos al respecto.

El movimiento estudiantil de 2011 puso en la agenda pública esta discusión la que se tradujo –algunos años más tarde- en la actual normativa de gratuidad universal para los estudios de pregrado de quienes pertenecen a los primeros seis deciles socioeconómicos de la población, proceso que considera incremento en la cobertura de la población vinculada al crecimiento del PIB, cuyo avance se entiende será muy lento.

La gratuidad fue un cambio en la lógica que orientó las políticas públicas de financiamiento de la educación chilena de las últimas décadas. Ésta se orienta a cubrir los costos de matrícula y arancel en la educación superior a partir de un sistema de fijación de precios regulados por un ente autónomo.

Como dijéramos en una columna reciente sobre el presupuesto público de educación para el año 2026 en la última década el dedicado a la educación superior ha crecido desmesuradamente, siendo el segundo en importancia del Ministerio de Educación, tensionando en demasía al sistema para cumplir sus compromisos, tanto respecto del CAE (Crédito con Aval del Estado) como de la Gratuidad han duplicado las estimaciones financieras de los informes iniciales de Hacienda, incluso a costa de otras partidas presupuestarias del mismo Ministerio.

Enfrentar una crisis política y financiera de esta magnitud era predecible desde el mismo debate de la ley (2016), aunque muchos no quisieran verlo entonces. Para plantarse esta temática es fundamental preguntarnos en la actualidad si ¿es sustentable para un país de ingreso medio como Chile dar un soporte financiero de esta naturaleza de carácter universal a todos los estudiantes actualmente considerados?, y ciertamente más aún si debiesen aumentar los recursos hasta llegar a cubrir al 90% de la población de estudiantes de educación superior.

Además, es fundamental reconocer que aún no se da plena cobertura a todos los estudiantes que pertenecen a los primeros 6 deciles, esencialmente porque no todas las instituciones de educación superior cumplen con los requisitos para que sus estudiantes accedan a la gratuidad.

Algunos países del primer mundo que habían adoptado esta política (esencialmente del mundo anglosajón), también sustentada en un sistema de mercado de educación superior, pero con muchas más espaldas financieras que el nuestro, prontamente debieron adecuar sus políticas y hacer más selectiva su aplicación.

Igualmente, para poder analizar esta problemática desde el ángulo de la inversión pública, es imprescindible abordar una cuestión muy crítica: ¿debe financiarse universalmente a todos los estudiantes independiente de la carrera a la que ingresen?

Para abordar con mayores antecedentes esta temática, la Fiscalía Nacional Económica (FNE) publicó recientemente un informe centrado en la educación superior de pregrado durante el período 2007-2023. El análisis consideró las 126 instituciones de Educación superior- IES (universidades, institutos profesionales y centros de formación técnica).

Entre sus resultados más destacables, respecto de la débil coherencia entre la formación y el empleo, es que el 35% de las carreras actualmente ofrecidas por las IES presenta un retorno económico negativo (sus costos totales son superiores que sus retornos públicos y privados), y además que han aumentado los estudiantes que optan por estos programas, alcanzando cerca del 40% el 2023. 

Ciertamente, una cuestión tan relevante como la profesión futura no debiese depender solo de una variable, pero sí es muy importante que antes de adoptar la decisión de qué estudiar, los postulantes conozcan con la debida antelación las condiciones de empleabilidad a la que se expondrán.

También es fundamental para un país con recursos escasos, poder analizar y definir el impacto de sus inversiones en este campo, más allá de los ideologismos que algunos esgrimen, de forma que quizás ciertas carreras sujetas a retornos negativos podrían tener cuotas de estudiantes financiados por gratuidad (fijadas con criterios trasparentes) y que el financiamiento no fuese universal.

También el informe identificó brechas de género en los retornos económicos, estableciendo que las mujeres tienden a elegir programas con menores retornos económicos que los hombres, lo que redunda en que el retorno promedio de las carreras que estudian los hombres es aproximadamente 4,5 veces mayor que el de las mujeres. Cuestión importante pues estas diferencias podrían explicar parte de las brechas salariales observadas en el mercado laboral.

El estudio de la FNE también profundiza en la desalineación entre los estudios realizados y las ocupaciones laborales ejercidas. Lo preocupante es que dos de cada cinco personas señalan que su trabajo se relaciona “poco o nada con sus estudios”, mientras que una de cada dos indica estar sobrecalificada para la tarea que cumple.

Poniendo nuevamente en el tapete de la discusión –reiterada por muchos y no considerada por las autoridades sectoriales- respecto de la sobredimensionada extensión de algunas carreras ante los requerimientos del desempeño laboral, lo que además redunda en mayores costos para las personas y para el fisco si son sujetos de gratuidad, y hace más exigente la estructura de retornos.

Para quienes añoran el retorno al sistema de créditos, ciertamente estos son una herramienta útil en el financiamiento de la educación superior actual, ya que permiten la expansión del sector sin un aumento tan sustantivo del gasto público. Sin embargo, acerca de su efectividad hay visiones muy diversas que reducen –finalmente- las bondades iniciales del fenómeno. A partir de 1981 el país ha usado cinco modelos de créditos estudiantiles, si bien esta herramienta ha contribuido a la masificación de la matrícula, no ha resuelto el problema del financiamiento de los estudiantes, ni tampoco cumple del todo con los retornos esperados para los graduados ni para el fisco. 

Desde esta perspectiva, los créditos estudiantiles no solo financian educación, sino que configuran sujetos deudores y generan dinámicas de movilización y conflicto político. Dichos problemas no son daños colaterales a este modelo de financiamiento, sino problemas inherentes a los regímenes de crédito que politizan el debate de la deuda y reducen la legitimidad de las políticas. Entonces, utilizar un sistema de créditos implica también considerar los conflictos políticos y financieros que estos mismos producen, algo que efectivamente los diseñadores del CAE no parecen haber previsto.

Con estos antecedentes podemos revisar desde distintos considerandos el debate del nuevo sistema de financiamiento público para la educación superior (FES), que busca reemplazar los sistemas de crédito en un marco amplio de gratuidad.

Esencialmente las principales objeciones y dudas sobre el FES son técnicas, aunque conllevan implicancias políticas de gestión y gobernanza del sistema.

En lo técnico, Consejo Fiscal Autónomo (CFA), recientemente señaló que el mecanismo propuesto por Hacienda no es propiamente un activo financiero, sino que un gasto, ya que no hay una contraprestación, abriendo un debate sobre la clasificación contable y la naturaleza fiscal de este instrumento, temática que podría generar implicancias significativas en su registro y en su efecto sobre el balance fiscal.

Igualmente, hace unos días la Contraloría General de la República se pronunció al respecto: “En vista de lo planteado en el proyecto de ley para el funcionamiento del FES, se estima que los recursos que se entregarían no cumplirían con las condiciones para ser reconocidos como activos al momento del otorgamiento de los beneficios, pues no se tiene un derecho adquirido”.

Sobre el informe de la Contraloría podemos debatir dos cuestiones, una, si es procedente que ésta se pronuncie antes de que sea una norma, y dos, que de aceptar lo anterior, se sienta  un presente que puede ser muy complejo para la tarea parlamentaria, pues en cierta forma se trasformaría en colegislador, lo que estaría fuera de sus competencias. No obstante, ello no implica que sus considerandos de fondo no sean atendibles. Lo esencial de su informe es que, a su juicio, el FES debe considerarse como gasto público y no como activo. Lo primero implica que asume como deuda pública (técnicamente ello se denomina sobre la línea) con implicancias en el balance fiscal estructural y en la deuda pública, en tanto si es un activo, se contabiliza bajo la línea, lo que no tiene efectos fiscales en las metas de balance estructural.

Las razones para exponer lo anterior son que los recursos que se entregarían no cumplirían con las condiciones para ser reconocidos como activos al momento del otorgamiento de los beneficios, pues “solo en el momento en que se determina el monto a cobrar, en base a los ingresos obtenidos por el beneficiario, se podrá contabilizar un activo por la cuenta por cobrar respectiva”.

Pese a lo señalado, –como comenta una especialista- es importante tener claro que el dictamen de la Contraloría no influye en las necesidades de financiamiento fiscal de este proyecto (en caso de aprobarse) ya que “la diferencia entre los recursos que se dediquen y la recuperabilidad que se obtenga debe financiarse de igual forma; no importa como se registre».

Entonces, pareciera que el avance en este campo requiere mucho diálogo sincero de clarificaciones muy importantes, pero antes de ello de decisiones políticas trascendentes sobre la universalidad de la política de gratuidad y, el debate de esta política en un marco mucho más amplio como es el FES, que necesita de precisiones político-técnicas determinantes sobre los valores públicos que fundan su diseño y sus resultados esperados. 

En razón de ello, más que lograr consenso normativo sobre los valores públicos de la política de financiamiento de la educación superior, lo que es más posible de alcanzar, es imprescindible generar un amplio acuerdo político sobre los mejores mecanismos para lograrlo. 

Por ende, la política de formación de capital humano avanzado en Chile, en términos de valores públicos, podría abordarse sistémicamente primero, precisando el capital humano requerido para abordar los desafíos del país; luego el fortalecimiento de las bases de capital humano y, finalmente, definiendo el capital humano de excelencia que formaríamos.

En lo operacional, también sería importante determinar las distintas barreras que impiden el mejor funcionamiento del sistema, sus potenciales fallas de valor público relacionadas con el diseño de la política y el sistema de formación de capital humano avanzado sustentado, como los mecanismos de articulación de valores, información, distribución de beneficios, disponibilidad de proveedores, horizonte temporal, cadenas de valor e institucionalidad requerida. 

Es difícil abordar una tarea de esta envergadura, profundidad y relevancia tras un período electoral caracterizado por el uso, por algunos, de descalificaciones improcedentes y frases dirigidas más a destruir que a proponer acuerdos, basadas en informaciones falsas, incompletas o sin fundamentos, mostrando que muchos de los liderazgos políticos –pareciera- tienen un concepto de país y de desarrollo de la sociedad muy limitado, más excluyente que integrador.