Megasueldos en el Congreso: análisis y propuestas desde la administración pública

Los autores de esta columna profundizan en la polémica que han generado los altos sueldos de funcionarios del Congreso . Dicen que «el escándalo de los megasueldos ha dejado en evidencia las asimetrías entre el Congreso Nacional y el resto del sector público. Sus causas se vinculan principalmente con las reglas que rigen la política salarial y los escasos mecanismos de control externo. La experiencia comparada demuestra que es posible avanzar hacia esquemas institucionales con mayores niveles de supervisión, tanto mediante controles internos robustos como a través de agencias independientes, o incluso delegando el control externo en los tribunales o en la Contraloría General de la República».

Créditos de portada: Pablo Ovalle / Agencia Uno

Durante octubre, el país se vio sacudido por el caso de los llamados megasueldos en el Congreso Nacional. Diversas investigaciones periodísticas revelaron la existencia de más de 180 funcionarios que perciben remuneraciones superiores a las del Presidente de la República, con montos que oscilan entre los $8,4 y los $19 millones brutos mensuales.

La magnitud del escándalo no radica únicamente en las cifras, sino también en el hecho de que la mayoría de estos sueldos corresponden a funcionarios de planta y contrata de las áreas administrativas y técnicas del Poder Legislativo.

Conviene aclarar que estos hechos no constituyen una ilegalidad. El problema, como argumentaremos a lo largo de esta columna, es esencialmente de diseño institucional: un escalafón salarial que no se ajusta a la realidad del servicio público y la falta de control externo sobre los actos del Poder Legislativo.

CÓMO OPERAN LOS SUELDOS EN EL PODER LEGISLATIVO

A diferencia de los órganos de la administración del Estado dependientes del Presidente de la República, el Senado, la Cámara de Diputadas y Diputados y la Biblioteca del Congreso Nacional (BCN) poseen autonomía administrativa y presupuestaria. Esto les permite definir sus propias plantas, escalas de remuneraciones y asignaciones mediante reglamentos internos aprobados por sus respectivas mesas directivas.

Desde una perspectiva histórica, la Ley N.º 19.297 de 1994 creó una Comisión Bicameral Especial encargada de definir, por única vez, los escalafones, la estructura de cargos y las escalas de remuneraciones del personal del Senado, la Cámara de Diputadas y Diputados y la BCN. A partir de esos acuerdos iniciales, cada cámara ha mantenido la potestad de actualizar internamente sus grados y asignaciones, lo que ha consolidado un sistema salarial autónomo respecto de la administración pública. En la práctica, esta autonomía ha permitido que los sueldos de algunos cargos administrativos y profesionales alcancen niveles significativamente superiores a los del resto del sector público, sin infringir formalmente la legalidad vigente.

De acuerdo con los informes divulgados por la prensa, el promedio bruto de remuneraciones en el Congreso asciende a $5,8 millones, mientras que el sueldo bruto del Presidente Gabriel Boric alcanza $7.033.974 (aproximadamente $5,75 millones líquidos).

Los montos más elevados se concentran principalmente en abogados secretarios de comisión —varios de ellos entre los diez sueldos más altos del Senado—, así como en jefaturas profesionales y de departamento, y en los cargos de secretario general y prosecretario de la Cámara de Diputadas y Diputados. En la Biblioteca del Congreso Nacional, las remuneraciones más altas corresponden a jefes de departamento y directivos, con techos cercanos a $12,5 millones brutos.

Un aspecto que no deja de ser llamativo es la falta de control externo. La Contraloría General de la República prácticamente no posee atribuciones para fiscalizar los actos del Poder Legislativo. Mientras que, al día de hoy, no existe alguna agencia que supervise sus acciones. Estos hechos ilustran una realidad completamente distinta a la de la administración pública.

LOS SUELDOS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

A diferencia del Congreso, donde cada corporación define sus propias estructuras salariales, la administración pública del nivel central opera bajo un esquema de controles ex ante y ex post a través de Escala Única de Remuneraciones (EUR) y la actuación de la Contraloría General de la República.

Históricamente, la Escala Única de Remuneraciones se estableció en la década de 1950 como una respuesta al gran desorden salarial estructural, donde cada servicio público definía sus propios sueldos, generando desigualdades significativas entre agencias que realizaban funciones homólogas. Por esta razón, en 1959, bajo el gobierno de Jorge Alessandri se aprueba por primera vez una escala común jerarquizada de grados para los funcionarios públicos del nivel central. Así, el principio rector de esta escala es que a igual grado y función, igual remuneración, independiente del ministerio o servicio público donde se desempeñe el funcionario.

Específicamente, en relación con las remuneraciones, a diferencia del Congreso, las remuneraciones en la administración pública no son definidas por reglamentos internos ad-hoc de cada institución, sino que se enmarcan dentro de la EUR. Así, cada cargo público es asociado a un grado predeterminado que define su sueldo base. De esta forma, la aplicación de esta escala limita la discrecionalidad de cada servicio para crear o modificar sueldos. Además del sueldo base, las asignaciones y bonificaciones también están reguladas por leyes que aplican transversalmente a la gran mayoría de las agencias públicas del nivel central. Incluso, en los cargos de Alta Dirección Pública, las remuneraciones y sus componentes variables están sujetos a marcos regulatorios previamente establecidos por el Ministerio de Hacienda y la Dirección Nacional del Servicio Civil.

Producto del diseño institucional administrativo, si un organismo del Ejecutivo quisiera fijar remuneraciones fuera de la EUR, la Contraloría General de la República podría intervenir para reparar el acto. Así, la CGR verifica que cualquier contratación, creación de cargo o modificación salarial se ajuste a los grados y reglas establecidas en la EUR. En cambio, en el Congreso esta supervisión es más restringida como resultado de la autonomía administrativa y presupuestaria de este. En términos concretos, la CGR solo puede intervenir indirectamente mediante el control de los recursos y asignaciones financieras.

Lo anterior implica que, mientras en la administración pública del nivel central, la combinación de controles ex ante y ex post reduce el margen para modificar discrecionalmente las remuneraciones, en el Congreso la ausencia de estos mecanismos de control abre el espacio para que se consoliden diferencias salariales marcadamente superiores al resto del sector público.

PROPUESTAS Y LA EXPERIENCIA COMPARADA

Una de las principales propuestas para subsanar este problema ha venido del propio seno del Congreso. Manuel José Ossandón (RN), presidente del Senado, ha planteado la idea de modificar la escala salarial del Congreso, sustituyendo los salarios a medida que los funcionarios vayan dejando sus cargos, sea por jubilación u otro motivo.  Más allá de que esta idea pudiera ser o no resistida por los funcionarios en ejercicio, la propuesta del Senador Ossandón podríamos considerarla como parcialmente acertada.

No obstante, el cambio sería incompleto si no va a acompañado de mecanismos de control externo sobre los actos del Poder Legislativo, tal y como sucede con el resto del servicio público a través de la Contraloría General de la República. En este sentido, la experiencia internacional comparada sugiere que la respuesta al problema pasa por la regulación independiente de las remuneraciones y la supervisión por un organismo independiente.

En relación con el rol de agencias reguladoras independientes, en Reino Unido es la Independent Parliamentary Standards Authority (IPSA), la que controla y aprueba los montos de las remuneraciones del staff del parlamento, reduciendo la posibilidad de sueldos ad hoc sin una supervisión externa. Por otro lado, en el caso de Alemania, el Tribunal Federal de Cuentas puede fiscalizar el presupuesto del Bundestag incluyendo al staff administrativos, evaluando la legalidad y la eficiencia con la que se usan los fondos públicos. Un punto a destacar es que estas agencias no interfieren en las decisiones autónomas del Parlamento, pero sí fiscalizan cómo se implementan estas normas.

Otro grupo de soluciones viene desde los mismos parlamentos, a través del establecimiento de topes salariales legales con límites vinculantes como en el caso de los Estados Unidos. En el modelo norteamericano, cada oficina de senador, representante o comité fija las remuneraciones de su personal según funciones y responsabilidades, pero siempre dentro del presupuesto asignado y de topes salariales máximos establecidos por normas internas que se anclan en los niveles del Executive Schedule, el sistema que define la remuneración de los altos cargos del Poder Ejecutivo federal.

En una línea similar al caso estadounidense, en Colombia las remuneraciones del personal del Congreso están basadas en la misma escala de remuneraciones que rige a los funcionarios públicos del nivel central. Además, la Contraloría General de la República colombiana tiene mayores atribuciones que su par chilena, pudiendo objetar los salarios del personal parlamentario.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

El escándalo de los megasueldos ha dejado en evidencia las asimetrías entre el Congreso Nacional y el resto del sector público. Sus causas se vinculan principalmente con las reglas que rigen la política salarial y los escasos mecanismos de control externo. La experiencia comparada demuestra que es posible avanzar hacia esquemas institucionales con mayores niveles de supervisión, tanto mediante controles internos robustos como a través de agencias independientes, o incluso delegando el control externo en los tribunales o en la Contraloría General de la República.

La propuesta impulsada por la Presidencia del Senado parece razonable, pero no aborda las causas estructurales del problema, manteniendo a la corporación en un alto grado de aislacionismo. Desde la perspectiva de la administración pública, se sugiere avanzar hacia un diseño institucional que combine la fijación de topes salariales —a través de la homologación con la Escala Única Salarial que rige a la Administración Pública, inspirada en el modelo norteamericano— con la creación de una agencia reguladora independiente, similar al modelo de Reino Unido. Otra alternativa viable sería establecer un sistema de control a través de los tribunales, como ocurre en el modelo alemán, o bien ampliar las facultades de la Contraloría General de la República, siguiendo el ejemplo colombiano.

Los escándalos no sólo debilitan la confianza ciudadana en las instituciones democráticas, sino que también representan una oportunidad para promover un debate serio y amplio sobre reformas que fortalezcan el marco institucional y los sistemas de rendición de cuentas, con el fin último de poner al Estado y a sus poderes al servicio de la ciudadanía.