Chile y sus dudas climáticas: el caso de los Planes de Acción Comunal

A mayo de este año menos de 20 municipios a nivel nacional tenían aprobados y vigentes sus Planes de Acción Comunal de Cambio Climático (PACCC), establecidos en el inciso último del artículo 12 de la ley 21.455 (Ley Marco de Cambio Climático), varios de ellos financiados mediante fondos internacionales. El autor de esta columna profundiza en los problemas que ha tenido la implementación de esta norma y señala que «este proceso ha estado caracterizado por una alta precarización en los municipios para llevar adelante esta tarea. Los PACCC han contado con bajo aporte estatal, donde una parte importante ha provenido de proyectos pilotos financiados desde el extranjero. Por lo cual, era bastante predecible que llegaríamos a una situación como esta».

El 13 de junio de 2022, Chile publicó su Ley Marco de Cambio Climático. Luego de un proceso de tramitación relativamente expedito en comparación a otros cuerpos legales relacionados a medio ambiente, nuestro país se convertía en pionero en consagrar la carbono neutralidad mediante una ley, así como incorporar instrumentos de diferente escala en la ardua labor de hacer frente a los desafíos que presenta el cambio climático.

Un año más tarde, el 9 de enero de 2023, Chile y Colombia hicieron una solicitud de Opinión Consultiva a la Corte Interamericana de Derechos Humanos respecto a las obligaciones de los Estados para responder a la emergencia climática en el marco del derecho internacional de los derechos humanos.

El 6 de mayo de 2025, la Contraloría dictaminó que la sanción correspondiente a la multa de una remuneración mensual del respectivo alcalde por el no cumplimiento en la elaboración y contenido de los Planes de Acción Comunal de Cambio Climático (PACCC), establecida en el inciso último del artículo 12 de la ley 21.455 (Ley Marco de Cambio Climático), no especificaba qué órgano aplicaría la sanción ni a qué superioridad le corresponde ejercerla. En consecuencia, se generó un vacío legal que a juicio de la Contraloría sólo podría resolverse por vía legislativa, y, así, dicha parte del texto legal se volvió inaplicable.

Meses antes, la Contraloría y el Ministerio de Medio Ambiente advertían el lento avance en la elaboración de los Planes de Acción Comunal de Cambio Climático. A mayo de 2025, menos de 20 municipios a nivel nacional tenían sus planes aprobados y vigentes (varios de ellos financiados mediante fondos internacionales).

Ante este grave vacío legal, se esperaría que los ministerios involucrados den solución a esta falta -o falla si se quiere-.  Sin embargo, ocurrió lo contrario: el 11 de julio de 2025 se publicó la Ley 21.755 sobre Simplificación Regulatoria, que extendió un año más el periodo para la elaboración de los PACCC. Para el momento en que se publica la ley, el plazo ya estaba vencido. Lo curioso, además, es que no se consideró el dictamen de la Contraloría que llamaba justamente a corregir este problema emitido en mayo de 2025.

Más allá de las consideraciones que uno pudiese desprender de ese dictamen, como por ejemplo la intuición de la aplicación supletoria de la Ley 19.880, o la posibilidad de adecuar el reglamento del artículo 11 de la Ley 21.455, que regula los “procedimientos asociados a los instrumentos de gestión de cambio climático”, lo realmente preocupante son tres aspectos que me parece cabe resaltar en esta discusión.

En primer lugar, este proceso ha estado caracterizado por una alta precarización en los municipios para llevar adelante esta tarea. Los PACCC han contado con bajo aporte estatal, donde una parte importante ha provenido de proyectos pilotos financiados desde el extranjero. Por lo cual, era bastante predecible que a junio llegaríamos a una situación como esta.

En segundo término, la falta de voluntad para hacerse cargo de un problema visible que debió solucionarse antes de pensar en otorgar más plazo, especialmente considerando el contexto de actualización de nuestras Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC). Y es que al mirar con atención nuestra actualización de NDC en el componente subnacional n°4, se sigue sosteniendo que al 2025 contaremos con planes de acción en todos los municipios del país, sin perjuicio de una pequeña nota al pie que remite a la ley de simplificación regulatoria.

Con esto, además, se pierde la oportunidad de esclarecer de mejor manera la obligación del artículo 12. ¿Qué implica el “no cumplimiento”? ¿Abarca solo la elaboración, aprobación o también implementación? ¿Se extiende la sanción a la falta de concordancia con los planes regionales o con las NDC? ¿Qué ocurrirá en el futuro en casos como lo sucedido en Puerto Varas donde el plan fue rechazado por el Concejo Comunal?

Finalmente, y quizás lo más importante, queda al descubierto la desatención al carácter de la multa establecida en el artículo 12 de la ley 21.455. Y es que la sanción no solo viene a castigar el incumplimiento de desarrollar un “plan” más en nuestra institucionalidad por el municipio. Claro que no. Viene a soslayar y sancionar el incumplimiento de un compromiso de Estado. Lo que importa es lo que se deja de hacer, y por eso el legislador pone su atención en ello. La caracterización a tiempo y según la hoja de ruta de la Estrategia Climática a Largo Plazo y las obligaciones internacionales del país.

Por eso parece tan insólita la inaudita posición en que queda esta multa, y, con mayor razón, importa traer a colación la Opinión Consultiva, adoptada el 29 de mayo de 2025, a raíz de la consulta de Chile y Colombia. La Corte Interamericana de Derechos Humanos concluye que los Estados deben responder con un nivel de debida diligencia reforzada, apropiado y proporcional al grado de riesgo ambiental existente (Considerando 231). 

En palabras de la Corte, su incumplimiento no se demuestra por el mero hecho de que un derecho haya sido violado, sino a partir de la aplicación de un estándar de debida diligencia. Refuerza que “los Estados deben diseñar planes nacionales de adaptación que sean el resultado de procesos de planificación a escala local, regional y nacional (…) y que dichos planes deberán contar con las previsiones financieras y técnicas necesarias para ser implementados en cada uno de estos niveles…” (Considerando 389).

Lo dicho anteriormente corresponde a la elaboración y puesta en marcha de estos instrumentos. Respecto a la implementación, la ley poco hace referencia. 

Y es aquí donde los municipios necesitarán de una colaboración y de un diálogo aún más fuerte y activo para vincular los planes con otros instrumentos de planificación, y para no repetir errores ni dudas como las actuales. Solo así podremos estar a la altura de las obligaciones que nos detalla la Corte, contar con instrumentos de gestión adecuadamente planificados y responder con la urgencia que requiere la crisis climática.