Modificación de la Ley Lafkenche: un acto de discriminación racial

El 15 de julio comenzó la discusión en el Senado de la modificación a la Ley Lafkenche. El autor de esta columna sostiene que “no solo es regresiva en términos de derechos y estándares de protección, sino que además se desarrolla, a la luz de estándares internacionales, en un contexto de discriminación racial hacia los pueblos originarios y comunidades indígenas”.

Imagen de portada: Víctor Salazar / Agencia Uno

En Chile existen dos leyes explícitamente orientadas hacia el reconocimiento y protección de los derechos de los pueblos originarios: la Ley N°19.253 de 1993, coloquialmente conocida como “Ley Indígena”, y la Ley N°20.249 del 2008, comúnmente conocida como “Ley Lafkenche”, y que crea los llamados “Espacios Costeros Marinos de Pueblos Originarios” (ECMPO). Esta última legislación se originó desde un posicionamiento crítico de comunidades mapuche-lafkenche –articuladas al alero de la Identidad Territorial Lafkenche (ITL)– respecto al vacío y subsecuente invisibilización en la legislación pesquera nacional respecto al rol, sistemas de vida y formas organizativas propias de los pueblos originarios vinculados al litoral y sus recursos. Mediante el reconocimiento de los ECMPO como espacios sobre los que se materializan derechos culturales y territoriales basado en el uso consuetudinario, la Ley Lafkenche ofreció una vía de justicia y reparación, alineada con estándares internacionales de derechos humanos, frente a la invisibilidad jurídica y discriminación estructural de dichos pueblos en la formulación de políticas y adopción de decisiones relativas al borde costero. 

Sin embargo, en los últimos años, y con particular fuerza durante los últimos meses, asistimos a una fuerte ofensiva política y comunicacional contra esta ley y los ECMPO, así como al preocupante ascenso de un clima de hostilidad y diversas formas de hostigamiento contra las comunidades indígenas que sostienen y defienden estos espacios. Sobre la base de la ya conocida justificación de que la ley nació “bien inspirada” o “con buenas intenciones” pero que se habría “desvirtuado” en un “ejercicio abusivo” por parte de las comunidades, representantes del gremio salmonero, medios de comunicación y parlamentarios afines han buscado deliberada y sistemáticamente la instalación de discursos contrarios a los ECMPO con miras a erosionar su legitimidad en la esfera pública. En este contexto, recientemente ha logrado avanzar en el Senado una moción parlamentaria presentada e impulsada por el senador Fidel Espinoza (PS) y patrocinada por senadores del PS, UDI y RN que, bajo el eufemismo de “perfeccionar la implementación” de la Ley Lafkenche, introduce modificaciones que, en la práctica, limitan su aplicabilidad y retroceden gravemente en estándares y garantías dispuestas para la protección de los ECMPO y los usos consuetudinarios indígenas frente a otras actividades económicas.

En efecto, la tramitación legislativa de este proyecto no solo se ha desarrollado sin consulta indígena en los términos establecidos en el Convenio 169 de la OIT (cuestión, por sí misma, abiertamente discriminatoria e inconstitucional), sino que se ha basado consistentemente, además, en afirmaciones generalizadoras, estigmatizadoras y carentes de evidencia empírica concreta contra las comunidades que solicitan o son asignatarias de un ECMPO. Por ejemplo, en la sesión de la Comisión de Intereses Marítimos del Senado del 23 de abril, Espinoza (PS) afirmó: “Muchas veces lo que ocurre es que las comunidades pasan por sobre los pescadores artesanales”. En la misma sesión, Alejandro Kusanovic (IND-RN) acusó a los ECMPO de “paralizar todo, te empiezan a cobrar y se transforma en un negocio”, pese a que minutos más tarde admitiría no estar familiarizado “del todo” con el contenido del proyecto que estaba votando. En la sesión de la sala del Senado el pasado 15 de julio, por su parte, Iván Moreira (UDI) aseveró que, debido a los ECMPO, “los mitilicultores, los pescadores artesanales, la industria tienen que pagar peaje para poder trabajar”, mientras que Rojo Edwards (IND ex PSC) tildó a las comunidades solicitantes de ECMPO de “especuladores” que “pueden ser sujetos de, por lo menos, sospecha de corrupción”.

Más allá de mencionar cifras generales sobre el número de ECMPO solicitados y la cantidad de hectáreas abarcadas por estos, ninguna de estas falaces y ofensivas afirmaciones ha sido respaldada con casos concretos ni evidencia empírica que permita verificar su veracidad, menos aún su reiteración como prácticas recurrentes. La afirmación, por ejemplo, de que los ECMPO “paralizan cualquier actividad en la zona” no solo es infundada, sino que jurídicamente falsa, ya que la propia Ley N°20.249 señala expresamente que las solicitudes de ECMPO no pueden sobreponerse ni afectar derechos previamente otorgados, tales como áreas de manejo, concesiones marítimas y acuícolas (estas últimas que, de hecho, totalizan cerca de 1.400 solo para el cultivo de salmones en Los Lagos, Aysén y Magallanes). Asimismo, la idea de que las comunidades estarían cobrando “peajes” o lucrando con los ECMPO, sin evidencia ni referencia alguna a cuál o cuáles serían estos supuestos casos, representa una acusación grave que proyecta, de forma injusta, discriminatoria y homogénea, un estereotipo negativo sobre las comunidades indígenas vinculadas a ECMPO. Cobrar o impedir el acceso o la libre navegación a través de un ECMPO se encuentra, por lo demás, expresamente prohibido y sancionado por la Ley N°20.249, no existiendo tampoco en SERNAPESCA ninguna denuncia formal por este concepto a la fecha. 

De esta manera, el debate parlamentario en torno a la modificación de la Ley Lafkenche ha operado como una caja de resonancia para la reproducción y difusión privilegiada de narrativas que construyen una representación racializada del “otro” indígena, aun cuando, bajo la apariencia de neutralidad, estos discursos no siempre se expresen en un lenguaje abierta o explícitamente discriminatorio . Bajo este encuadre discursivo, el ejercicio de los derechos culturales y territoriales reconocidos a través de los ECMPO es perfilado como problemático y obstaculizador del desarrollo, reforzando una lógica de exclusión simbólica que deslegitima la participación indígena como actor político relevante en la gobernanza del borde costero. Lo anterior constituye una forma velada pero efectiva de racismo institucional, entendiendo que tanto la literatura especializada como el derecho internacional de los derechos humanos han reconocido como formas o manifestaciones contemporáneas de discriminación racial la inferiorización cultural y política basada en el origen étnico.

La Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial (CIEDR) –adoptada en 1965 y suscrita y ratificada por Chile en 1971– contempla un concepto de discriminación racial que resulta consistente con dicha comprensión. Esta es entendida como toda distinción, exclusión, restricción o preferencia basada en motivos de raza, color, linaje u origen nacional o étnico que tenga por objeto o por resultado menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio igualitario de los derechos humanos (Artículo 1.1). En base a esa definición, el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial (CEDR) –órgano de monitoreo de la CIEDR– ha sostenido reiteradamente que la discriminación hacia pueblos indígenas constituye discriminación racial y queda comprendida, por tanto, dentro del ámbito de aplicación de la Convención. Esto incluye la tramitación o aprobación de reformas o enmiendas legislativas que tienen por finalidad o efecto retroceder en el reconocimiento, protección o implementación de derechos territoriales indígenas sin su consulta o consentimiento, tal como ha enfatizado el CEDR en casos como el de Australia, Surinam y Nueva Zelanda (este último a raíz de “aspectos discriminatorios hacia los maoríes” contenidos en la Ley de Zona Costera y Fondos Marinos de 2004).

En suma, la modificación de la Ley Lafkenche que hoy se debate en el Congreso Nacional no solo es regresiva en términos de derechos y estándares de protección, sino que además se desarrolla, a la luz de estándares internacionales, en un contexto de discriminación racial hacia los pueblos originarios y comunidades indígenas que sostienen y defienden los ECMPO. Las premisas negativas y estigmatizadoras que han marcado la discusión, sumado al hecho mismo de que su tramitación avance sin consulta ni participación indígena –en abierta contradicción con el Convenio 169 de la OIT– dan cuenta de este escenario, configurando un grave acto de exclusión y silenciamiento institucional. Este fenómeno, sin embargo, no se limita al ámbito legislativo: forma parte de un entramado más amplio de racismo estructural en torno a la Ley Lafkenche que se ha expresado también en otros espacios institucionales, como las Comisiones Regionales del Uso del Borde Costero (CRUBC), así como a nivel territorial, mediante actos de intimidación y hostigamiento contra dirigencias y comunidades indígenas solicitantes de ECMPO. Frente a ello, el silencio del gobierno ante el avance de proyecto de ley y su pasividad respecto a este clima de hostilidad y discriminación resulta tan incomprensible como alarmante, más aún cuando el derecho internacional no solo prohíbe la discriminación racial, sino que obliga a los Estados a desplegar acciones positivas para proteger a las personas de sus efectos.