Fuerzas Armadas a las calles: guía de pasos previos

Sobre la reciente convocatoria al COSENA por parte del Presidente Boric, la siguiente columna para CIPER manifiesta algunas aprensiones ante los potenciales riesgos de desterritorializar la seguridad pública. Punto por punto, el autor, ex ministro del Tribunal Constitucional, plantea una serie de consideraciones que en el actual contexto permitan tomar decisiones técnicas, sensatas y bien planificadas para garantías al respecto: «Lo que está en juego es esencial. Fuerza sin planificación es fuerza descontrolada. Fuerza sin reglas es fuerza descontrolada. Fuerza excepcional sin planes de salida a la normalidad es un plan sin salida. Fuerza sin aprendizajes incorporados es fuerza ciega.»

El Consejo de Seguridad Nacional (COSENA) «con dientes» sesionó diecinueve veces en democracia antes de la reforma constitucional del año 2005 que lo redujo a un órgano consultivo del Presidente de la República. Desde ahí nunca fue citado por la presidenta Bachelet, en ninguno de sus dos períodos. El presidente Piñera lo citó en dos ocasiones: el 2014 en la previa del fallo de la Corte Internacional de Justicia sobre el diferendo marítimo con Perú, que se comunicó el día 27 de enero; y en noviembre de 2019, después del estallido, en una reunión que informaba y pedía colaboración a los organismos estatales para superar la crisis.

La más reciente convocatoria del COSENA del lunes 5 de febrero de 2024 tiene por objetivo recibir comentarios sobre la «mejor forma de implementación del proyecto de infraestructura crítica que actualmente está en tramitación en el Congreso Nacional y que nos permitirá contar con dotación militar en lugares críticos donde haya que reforzar la acción de las policías», en palabras del presidente Gabriel Boric.

Como señal es compleja, y aunque es organizada como una auténtica consulta normativa, hay un supuesto implícito: cómo, cuándo y por qué motivos las Fuerzas Armadas pueden salir a reforzar la seguridad pública.

Este punto no es menor, porque se traza sobre una frontera que delimita lo cierto de lo incierto en democracia. Traspasa límites conceptuales que habían organizado hasta aquí la defensa nacional en torno a la seguridad exterior y al apoyo en estados de excepción desde el terremoto del 2010. 

Se puede levantar la noción de que la verdadera frontera ya se traspasó con el conflicto en el sur y las declaratorias de estados de emergencia en esa macrozona. Desde varios puntos de vista es real, y esas declaratorias suman un conjunto importante de lecciones que deberían ser trasladadas a este examen. Sin embargo, reforzar la acción policial desde las Fuerzas Armadas, a partir de la infraestructura crítica, es desterritorializar el problema de la seguridad pública. Lo incrementas como objetivo público a todo lugar y ofreces una oportunidad para que aparezcan «desafíos nuevos contra el Estado».

Es sencillo entrar a los conflictos, incluso inadvertidamente, pero salir de ellos es la obligación que debe estar resuelta desde el primer día. Y eso se transforma en deber cuando está en juego la seguridad de los habitantes de nuestro país. Por lo mismo, mucho antes que preguntar los antecedentes normativos hay variados asuntos que deben ser despejados antes. No es necesario que la ciudadanía conozca la trastienda de estas deliberaciones, por las mismas razones de seguridad que la justifican. Lo central para los ciudadanos es que la tranquilidad que se quiere transmitir esté avalada por decisiones técnicas, solventes y planificadas.

Por eso, paso a preguntar lo siguiente (sin que sea necesaria respuesta alguna). Hay varios pasos lógicos para abrir el debate sobre el uso de la fuerza.

1. La planificación. La Ley Orgánica del Ministerio de Defensa (L. 20.424) establece la función del Estado Mayor Conjunto de «servir de órgano de asesoría y trabajo en la conducción estratégica para enfrentar las situaciones que puedan demandar los estados de excepción constitucional» (art. 25 a). Después de 43 declaratorias de estados de excepción de emergencia en la Zona Macrosur y cuatro decretos de infraestructura crítica, es razonable pensar que existe toda una planificación previa de cada estado de excepción, y en función de los diversos escenarios que se enfrentan. Además, está el caso del Decreto Supremo 265 de 2019 del Ministerio de Defensa, cursado con alcance por la Contraloría General de la República, por el cual se autorizó el apoyo logístico de las Fuerzas Armadas en la lucha contra el narcotráfico (principalmente, en el escenario norte).

Es razonable pensar que esa planificación existe, y que deba estar orientada al cumplimiento de todos los alcances de los estados de excepción.

2. Las lecciones de orden público en operaciones de paz. Chile sumó una experiencia significativa con el despliegue de tropas en operaciones de paz complejas, como fue el caso de Minustah (Haití) entre 2004 y 2018. Se trata de casos que tuvieron por objeto el control del orden público. Es previsible entender que las academias militares han estudiado la tipología de casos, los riesgos, los modos militares de enfrentamiento y todas las técnicas de uso de la fuerza en contextos urbanos y rurales.

3. Todos los estados de excepción suponen el envío de información al Congreso, pero especialmente el estado de emergencia sobre las medidas adoptadas durante éste (art. 42 de la Constitución). Es razonable pensar que esa información es cada vez más compleja, organizada y parametrizada desde el punto de vista de acciones militares que suponen una planificación previa, un uso de determinados medios, un entrenamiento acorde al problema, una identificación de reglas de uso de la fuerza y de mecanismos que garanticen no solo un control del orden sino que una fundamentación de mecanismos que permitan el retorno a la normalidad.

4. La infraestructura crítica está regulada fuera de los estados de excepción, pero opera como si fuera el quinto (y sexto, sumando el caso de resguardo de áreas de zonas fronterizas) de estos, ya que la intervención militar en asuntos de orden público es un caso de emergencia. Este mecanismo ofrece varias dificultades interpretativas que la propia Constitución pretende despejar con poco éxito.

4.1. Primero, lo regula en el art. 32 num. 21 como «atribución especial» del Presidente de la República, mediante un decreto supremo fundado por los ministros del Interior y Seguridad Pública y el de Defensa.

¿Es realmente una decisión autoejecutiva? En principio, sí. Parece ser una decisión ejecutiva que opera directamente, sin mediación del legislador, y cuando a juicio del presidente y sus colaboradores inmediatos se estime que existe un peligro grave o inminente. Sin embargo, dentro de los límites para un ejercicio razonable y sostenido en el derecho, las Fuerzas Armadas solo pueden afectar los derechos que emanan de las «atribuciones que la ley les otorgue a las fuerzas para ejecutar la medida, procediendo exclusivamente dentro de los límites territoriales de protección de la infraestructura crítica que se fijen, sujeta a los procedimientos establecidos en la legalidad vigente y en las reglas del uso de la fuerza que se fijen al efecto para el cumplimiento del deber.»

Por lo mismo, se envió un proyecto de ley que está en el Congreso relativo al establecimiento de Reglas de Uso de la Fuerza (RUF). En consecuencia, tiene mediación legislativa y debe esperar que en ésta se determinen todos esos criterios de actuación de las Fuerzas Armadas.

4.2. ¿Qué significa que las Fuerzas Armadas se hagan cargo de la protección de la infraestructura crítica del país? Una cuestión es la protección, y otra el hacerse cargo. Entre estos conceptos puede haber un desplazamiento de las responsabilidades en materia de seguridad pública. Esa infraestructura es pública y privada, y puede dar lugar a un arduo debate jurídico sobre «quién está a cargo» versus «quién protege». Solo traigo a colación el debate específico de las «cárceles para militares», que estaban a cargo de Gendarmería sin perjuicio de la protección del perímetro externo por parte de las FF. AA.

4.3. El punto más agudo de todos: ¿qué es infraestructura crítica?  La propia Constitución está consciente del problema, e incorporó todo tipo de conceptos abiertos e inasibles: «La infraestructura crítica comprende el conjunto de instalaciones, sistemas físicos o servicios esenciales y de utilidad pública, así como aquellos cuya afectación cause un grave daño a la salud o al abastecimiento de la población, a la actividad económica esencial, al medioambiente o a la seguridad del país. Se entiende por este concepto la infraestructura indispensable para la generación, transmisión, transporte, producción, almacenamiento y distribución de los servicios e insumos básicos para la población, tales como energía, gas, agua o telecomunicaciones; la relativa a la conexión vial, aérea, terrestre, marítima, portuaria o ferroviaria, y la correspondiente a servicios de utilidad pública, como los sistemas de asistencia sanitaria o de salud.»

Debe tratarse de infraestructura física, pero abarca las telecomunicaciones que sostienen soportes críticos para la realidad digital. Debe tratarse de servicios esenciales y de utilidad pública, pero ¿cuáles serían estos? ¿Los que no pueden declarar la huelga conforme lo dispone el art. 19 núm. 16 de la Constitución? ¿O son muchos más que esos?

Debe tratarse de infraestructura crítica reducida a la «indispensable» para la generación, transmisión, transporte, producción, almacenamiento y distribución de los servicios esenciales y de utilidad pública. ¿Qué es aquello que no puede faltar? ¿Qué factores son críticos que obliguen a su protección? Quizás el levantamiento de información desde los servicios públicos y privados puede colaborar al proceso más que centrarlo en deberes informativos puramente estatales.

Y, por último, ¿en qué consistiría la participación militar? ¿Qué tiene que ver el vínculo de protección de esta infraestructura con las policías; especialmente, con Carabineros? Se supone que las Fuerzas Armadas operan como auxiliares de estos, pero muchísima de esta infraestructura no tiene servicios ni deberes policiales específicos.
 
 

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Resulta claro que se necesitan leyes, pero sobre todo, aprender de las experiencias. Lo que está en juego es esencial. Fuerza sin planificación es fuerza descontrolada. Fuerza sin reglas es fuerza descontrolada. Fuerza excepcional sin planes de salida a la normalidad es un plan sin salida. Fuerza sin aprendizajes incorporados es fuerza ciega. Detrás del descontrol se puede esconder el riesgo de permitirles a organizaciones criminales y terroristas ampliar sus objetivos, y hacer aparecer al Estado como débil e improvisado.

Si todos estos pasos avanzan, el último debate que se abre es cómo preparar a las Fuerzas Armadas con equipamientos, experiencias y entrenamientos acordes al problema. Solo ahí debatiremos si ese es el camino correcto en nuestra democracia inserta en esta región latinoamericana.