Carabineros, agenda de seguridad y la frágil legitimidad

En el debate sobre combate a la delincuencia, las medidas de reforzamiento a las policías no pueden separarse de las percepciones ciudadanas sobre su actuar, recuerdan en esta columna para CIPER investigadores del Observatorio de Violencia y Legitimidad Social (OLES): «Si son legitimados, las personas consideran que Carabineros tiene el derecho a ejercer su autoridad, lo cual vuelve su actuar mucho más eficiente y menos violento.»

El debate público sobre seguridad instalado en el país ha puesto de relieve la tensión entre las comprensibles inquietudes de la ciudadanía sobre este tema y la búsqueda de medidas que realmente sean eficaces para controlar la delincuencia. Existen estudios que demuestran que las medidas impulsadas al calor de la contingencia no sólo son inefectivas sino que además pueden generar problemas mayores, lo cual nos lleva a considerar los riesgos del populismo penal [LUNECKE 2023; DAMMERT 2022]; vale decir, de que se implementen medidas para el control de la delincuencia basadas más en su popularidad que en su eficacia [PRATT 2007; ROBERTS et al. 2003].  

Frente a este escenario, quisiéramos aportar una reflexión en base a los estudios que, como observatorio de investigación, hemos desarrollado en el ámbito de la percepción de legitimidad de las policías en Chile. En particular, quisiéramos llamar la atención sobre los notorios cambios que han experimentado las percepciones ciudadanas sobre las policías en el país y lo problemático que puede ser legislar siguiendo el ritmo de dichos cambios, pero sin considerar las razones que los explican. La investigación internacional demuestra que el principal sustento de la legitimidad policial es la percepción de justicia procedimental; esto es, la percepción de que las policías son justas e imparciales en sus procedimientos y que tratan a las personas con dignidad y respeto. En consecuencia, una pregunta inevitable que debemos plantear en el contexto actual es: ¿pueden las leyes recientemente aprobadas, como la Ley Naín-Retamal y la ley de control policial a migrantes,  garantizar un actuar policial que se ciña a los principios de la justicia procedimental?

Creemos que la respuesta no es tan obvia. Y de no garantizarse la justicia procedimental, tememos, se vuelve a poner en riesgo la muchas veces esquiva legitimidad de Carabineros de Chile.
 
 
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Para empezar, es importante establecer que la legitimidad policial importa. Desde el punto de vista de la democracia, una policía percibida como legítima es algo deseable y necesario, pues significa que cuenta con el respaldo ciudadano, y por ende, no requiere del uso de la violencia para que ésta se acople a sus directrices. Si las policías son legitimadas, las personas consideran que estas tienen el derecho a ejercer su autoridad, lo cual vuelve el actuar policial mucho más eficiente y menos violento.

La legitimidad de Carabineros es un tema que ha estado presente en el debate público reciente en la sociedad chilena. Esta discusión se puso de relieve especialmente luego de los abusos policiales ocurridos en el estallido social [CIDH 2022], así como de los distintos escándalos financieros y de corrupción experimentados por la institución [ver en CIPER 16.03.2017: «Corrupción en Carabineros: las más de 40 alertas que nadie quiso escuchar»]. En términos de percepción ciudadana, esta crisis se expresó en una baja sistemática de la confianza a la institución de Carabineros, que había gozado por años del favor ciudadano. En los últimos meses, sin embargo, esa confianza se ha recuperado, siendo hoy nuevamente una de las tres instituciones mejor evaluadas del país [CEP 2023]. Este giro, en paralelo al aumento de la sensación de inseguridad, así como a demostraciones de apoyo a carabineros luego de las trágicas muertes de algunos de sus funcionarios, ha dado pie político para que se discutan y aprueben medidas que dotan a las policías de mayores recursos de acción, como es el caso de la Ley Naín-Retamal.

El escenario actual podría hacernos pensar que el vínculo entre la policía y la ciudadanía, hace unos años fracturado, hoy se estaría recomponiendo, pero ¿es esta recomposición duradera? Para responder a esta pregunta, debemos reflexionar sobre qué es lo que garantiza que el vínculo entre ciudadanía y Carabineros sea sostenible en el tiempo y saludable desde un punto de vista democrático. A su vez, debemos preguntarnos si las leyes que se han aprobado contribuirán a profundizar la legitimidad de Carabineros o pueden, por el contrario, ponerla en riesgo en el mediano y largo plazo.
 
 
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Aún cuando, y como demuestran las encuestas, la seguridad pública es una prioridad para la ciudadanía, no debemos perder de vista los distintos ejes de evaluación al momento de establecerse la relación entre ésta y las policías. Como ya dijimos, uno de los ejes claves en esta evaluación es lo que se denomina «justicia procedimental»; vale decir, la evaluación que hacen las personas con respecto a la justicia de los procedimientos que éstas ejecutan [SUNSHINE y TYLER 2003]. La literatura, de hecho, demuestra que la justicia procedimental es más importante al momento de evaluar la legitimidad policial que la eficacia en el actuar de las mismas [HINDS y MURPHY 2007]. Punto que se hizo evidente en nuestro país durante el estallido social de 2019.

Las leyes aprobadas recientemente en el Parlamento han puesto el foco en el aumento de las facultades de las policías en el control de los delitos, pero ha habido poco margen para discutir sobre justicia procedimental en los diversos escenarios en los cuales las personas interactúan con las policías y en los cuales podrían aplicarse las nuevas leyes. Es importante recordar que las interacciones que tienen las personas con las policías son múltiples, y no sólo se reducen a situaciones puntuales de control de delito. En el marco del estallido social, por ejemplo, el foco de la discusión pública estaba puesto en la interacción entre manifestantes y fuerzas especiales. Hoy el foco de la discusión está puesto en la interacción entre delincuentes violentos y policías. Sin embargo, las personas también interactúan con las policías en las calles, en sus barrios, en sus lugares de trabajo y en múltiples otros espacios.
 
 
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Recordar la multiplicidad de interacciones entre las personas y las policías es relevante, pues las expectativas ciudadanas sobre el actuar de la policía varían según el contexto y también según quién es percibido como el otro con el cual la policía debe interactuar: la persona migrante, el delincuente, un manifestante, el vecino/a o uno/a mismo/a. Así, en nuestras investigaciones, el discurso de las personas se revela más complejo y menos unívoco, pues suele estar mediado por distintas experiencias en la interacción con carabineros y también con otros agentes del Estado. Grupos discriminados socialmente, por ejemplo, como personas mapuche y jóvenes de barrios populares, tienen experiencias diferenciadas con las policías en función de su origen y su posición social.  En muchos de estos sectores se observan actitudes contradictorias y tensiones respecto a lo que viven y esperan del actuar policial. Nos preocupa, entonces, que el aumento de las facultades de las policías en el control de los delitos no considere los diversos escenarios en los cuales podrían aplicarse estas leyes. Observamos que existe un margen de incertidumbre en relación a cómo estas leyes se implementarán y, por ende, a cómo impactarán la interacción cotidiana entre la ciudadanía  y las policías; un problema que se ha evidenciado en otros contextos, como el de El Salvador, en los cuales se han ampliado las facultades policiales sin proteger la justicia procedimental [MATAMALA 2023]. 

Nos parece importante enfatizar, que las leyes generan consecuencias a nivel de las interacciones sociales cotidianas. Más aún, dada la complejidad de las expectativas ciudadanas sobre el actuar de las policías, tales consecuencias son tan importantes como el contenido de las normas. Reformas que no logran hacerse cargo de la complejidad de la configuración de la legitimidad de Carabineros, pueden convertirse ellas mismas en un factor que restrinja las posibilidades de avanzar en un vínculo saludable con la policía. Si las leyes recientemente aprobadas redundan en una aplicación cotidiana del uso de la fuerza que no garantiza, en sus fundamentos, la aplicación de justicia procedimental, es muy probable que la confianza ciudadana en la policía disminuya de nuevo. Es decir, si estos nuevos recursos producen un empoderamiento de las policías que merme su vínculo con la ciudadanía en los distintos espacios y contextos en que estas se encuentran, podríamos caer en una nueva crisis de legitimidad. Y una policía poco legítima pero con mayores facultades de uso de la violencia, es el peor de los mundos. 

Nuestra invitación como observatorio es a hablar de justicia procedimental. La legitimidad de las policías es beneficiosa para todos los actores de la sociedad, pero no la lograremos si estas no demuestran —y la ciudadanía no percibe— que su actuar es justo, imparcial, y respetuoso de todos los sectores de la sociedad, independiente de su posición y condición de origen.