La opción del referéndum revocatorio como salida a las crisis político-institucionales

El nuevo debate constituyente debe incorporar a los ejes de un nuevo sistema político el instrumento del referéndum revocatorio, sostienen los autores de esta columna para CIPER, «entendido como un instrumento de democracia directa que permite, bajo determinados supuestos, destituir y reemplazar a funcionarios electos, y el cual se configura como un mecanismo de participación, pero también de control del sistema político.» [más de CIPER-Opinión, en #NuevaConstitución]

El sistema político en el ordenamiento de un país constituye un ecosistema complejo. Es una «sala de máquinas» [GARGARELLA 2014] compuesta por varios engranajes: régimen de gobierno, sistema electoral, estatuto de partidos políticos, mecanismos e instituciones de control, mecanismos de participación ciudadana, entre otros. Ese entramado implica que las reglas sobre cada engranaje necesariamente interferirá en todos los demás aspectos, pues están interconectados entre sí, formando un todo complejo.

Aunque se trata de un diseño que la ciudadanía considera lejano a sus intereses e inquietudes, lo cierto es que el debate constitucional en marcha en Chile lo ha acercado al menos al mapa de asuntos pendientes de resolver y definir en una nueva Constitución para Chile. Los recientes hechos ocurridos en Perú son prueba fresca de cómo las falencias en los sistemas políticos sacuden cada cierto tiempo la realidad latinoamericana. A la luz de esto, y convencidos de su relevancia en la institucionalidad del país, buscamos con este texto analizar el referéndum revocatorio, entendido como un instrumento de democracia directa que permite, bajo determinados supuestos, destituir y reemplazar a funcionarios electos, y el cual se configura como un mecanismo de participación, pero también de control del sistema político. Estudiaremos en primer lugar el problema de la legitimidad y gobernabilidad del sistema político chileno para, a continuación, esbozar los argumentos que se esgrimen a favor y en contra del referéndum revocatorio, y finalmente daremos nuestro punto de vista concluyendo si es idóneo o no contar con una herramienta como esta en Chile. 

I. PROBLEMA DE LEGITIMIDAD Y GOBERNABILIDAD DEL SISTEMA POLÍTICO EN CHILE

Se ha señalado que el problema constitucional chileno es del régimen político [ZAPATA 2020, p. 225], el cual se encuentra configurado como un régimen presidencial con un Congreso actual altamente fragmentado [GÓMEZ 2016, p. 141] y un sistema de partidos políticos deficiente [EYZAGUIRRE 2022, p. 58], elementos que se traducen en que la institucionalidad no logra canalizar las demandas ciudadanas, lo que implica una crisis de legitimidad y gobernabilidad. Si el sistema no canaliza los problemas ciudadanos, no está gobernando bien. Son dos caras de una misma moneda.

Como contexto, el sistema político chileno es heredero de aquella etapa que se produce a mediados del siglo XIX como expresión del elitismo latinoamericano, con un esquema de «frenos y contrapesos», o «balances y contrabalances» finalmente «desbalanceado» hacia el Ejecutivo, con una organización política centralidad y verticalizada [GARGARELLA 2014, p. 310]. Esto último ha sido sin embargo matizado con el devenir del siglo XX. De esta forma, se señala que «el poder real de los presidentes resulta de una interacción compleja entre sus atribuciones formales, las convenciones constitucionales no escritas, las características del sistema de partidos y de la organización partidaria y la fortaleza de otras instituciones» [NEGRETTO 2018, pp. 3-4].

A mayor abundamiento, MAINWARING [1995, p. 115] afirma que, en contraposición al parlamentarismo, el sistema presidencial tiene dificultades para enfrentar las crisis, debido a que no existen instrumentos claros para deponer a un presidente impopular que pueda haber perdido el apoyo legislativo. Cabe tener presente que en el régimen presidencial chileno, tal como en otros, coexiste una doble legitimidad democrática, ya que tanto el Presidente como el Congreso son electos a través del voto popular. Imaginemos que se produjese un choque institucional entre estos dos poderes, y que uno de ellos pretendiera un quiebre constitucional. Este es el peor escenario [ACKERMAN 2007, p. 28]. A raíz de eso, consideramos necesario estudiar un posible mecanismo que, dentro del régimen presidencial, logre destrabar este conflicto.

Uno de los mecanismos, ni excluyente ni autosuficiente, se basa en aumentar la participación ciudadana en el marco de una democracia representativa. De esta forma, «preguntar directamente su opinión a los ciudadanos y abrir canales para la expresión de demandas a través de mecanismos como referéndums o iniciativas populares de ley puede, bajo ciertas circunstancias, reducir la presión sobre el sistema político y aumentar a legitimidad de la toma de decisiones» [HEISS 2018, p. 117].

II. REFERÉNDUM REVOCATORIO ANTE LA PESADILLA DE LINZ

La doctrina del Nuevo Constitucionalismo Latinoamericano de Gargarella (2018) así como otros autores se ha referido al referéndum como instituto de la democracia, ya sea entendida como participativa [RAMÍREZ 2016, p. 365] o directa [NOHLEN 2016, p. 51]. En este sentido, SARTORI se refiere al referendo como un complemento directo de la democracia participativa indirecta [1994, p. 197].

Se identifican diversos mecanismos de democracia directa. Altman [2005, p. 211] refiere: (i) referéndums; (ii) plebiscitos; (iii) referéndums revocatorios, y; (iv) iniciativas populares de ley, señalando además que la principal diferencia entre ellos radica en quien inicia la acción política. Según este autor el referéndum revocatorio es «el mecanismo de democracia directa que permite a la ciudadanía destituir y reemplazar a un funcionario electo» [p. 215].

Yanina Welp, en tanto, afirma que la revocatoria ha ganado adeptos debido a la creciente insatisfacción ciudadana con la gestión, algo que se refuerza en el nivel local. Buena parte de la población considera que los gobernantes no respetan ni sus promesas de campaña ni sus opiniones, y perciben que la corrupción ha calado profundamente en las instituciones. Así, la revocatoria permitiría ajustar cuentas. Esta es una de las razones más profundas para explicar el apoyo que la institución recibe, ya que es presentada como un mecanismo de control que podría reducir la discrecionalidad de los representantes de hecho, por la sola amenaza de activación [WELP 2014, pp. 23-44].

A su vez, existen varias críticas a este mecanismo, se dice que es una espada de «dos filos» que debe ser manejada con cuidado [SARTORI 1994, p. 198]: puede ser un arma predilecta de los populismos a fin de lograr un fin particular de una autoridad política, depositando la toma de decisiones en ciudadanos que actúan como amateurs de la política y la enajenan de los políticos profesionales; simplifica la democracia; fomenta el conflicto [RAMÍREZ 2016, pp. 372-374]; produce una extorsión electoral [GARGARELLA 2022, p. 122]; o tiene poca eficacia práctica [WELP 2014, p. 38].

Un caso relevante, es el llamado «referéndum de especial trascendencia», y que según Hans Peter Schneider [citado por SOTO 2016, p. 295] se trata de mecanismos excepcionales que deben estar circunscritos al menos a las siguientes categorías de decisiones: a) de riesgos incalculablemente altos; (b) de consecuencias irreversibles para el desarrollo de la humanidad; y (c) de repercusiones internacionales no localizadas y no controlables.

III. ¿UN REFERÉNDUM REVOCATORIO PARA EL PRESIDENCIALISMO CHILENO?

Ante el problema de ingobernabilidad, uno de los mecanismos de democracia directa para implementar en el régimen presidencial chileno sería el de un referéndum revocatorio, o, de forma alternativa, un referéndum de especial trascendencia, con el objeto único de destitución del Presidente de la República.

Al referirnos a las ventajas de este mecanismo, se ofrece una alternativa a la ciudadanía para incidir directamente en «la sala de máquinas», aunque también consideramos necesario atender las desventajas o preocupaciones que muestra la doctrina al respecto. Efectivamente, se puede prestar para un uso populista, para lo cual creemos que el requisito para convocarlo sea calificado, desde dos puntos de vista: que sólo pueda ser convocado por el Legislativo, por una vez, y que requiera de 4/7 del Congreso pleno para ser convocado.

Además, para que el Presidente sea revocado en su mandato, la opción a favor de su destitución deberá ganar con al menos el 60% de los votos válidamente emitidos (con voto obligatorio). A su vez, y como un contrapeso, si el Presidente no es destituido en el referéndum, este adquirirá la facultad, ipso facto, de disolver el Congreso y llamar a nuevas elecciones.

De este modo, el referéndum no sería utilizado a diestra y siniestra por el Congreso, sino que sería un arma de ultima ratio. Por otro lado, el Presidente tendrá el temor de que, de no buscar acuerdos en el Congreso, este reúna los votos para convocar a referéndum. ¿Esto parlamentariza el sistema? No. Porque de vuelta, el Congreso tenderá también a buscar acuerdos con el Presidente, pues el referéndum revocatorio tiene un costo potencial enorme para los parlamentarios, quienes podrían perder la opción de destituirlo y el Presidente tendría entonces el arma de la disolución del Congreso.

En cuanto a la legitimidad, esta se ve totalmente fortalecida, ya que la ciudadanía tendrá la última palabra en la disputa entre Ejecutivo y Legislativo. Con esta propuesta restringida de referéndum creemos que se propende a la formación de coaliciones de gobierno, pero, sobre todo, se le otorga un valor esencial a la ciudadanía en el contexto de un impasse con choques institucionales que puedan escalar lejos, lo cual trasciende en una legitimación del sistema político en su conjunto y mayor gobernabilidad.

De esta forma, el resultado del referéndum expresado a través de una votación con voto obligatorio se transforma no solo en un mecanismo de participación, sino que también en una forma de decisión política que eleva a la ciudadanía como actor decisivo en determinado contexto, sea revocando al Presidente, sea ratificando y otorgándole un arma valiosa con la posibilidad de la disolución del Congreso.

CONCLUSIONES

El presidencialismo chileno tiene problemas de legitimidad, pues no logra canalizar las demandas ciudadanas, lo cual a  su vez se traduce en un problema de gobernabilidad. En ese contexto, se puede producir el clásico problema de un impasse, en el que el Ejecutivo y el Congreso están ocupados por coaliciones diferentes. Esto puede provocar que ambas ramas choquen hasta, incluso, provocar rupturas constitucionales.

En ese sentido, surge el análisis de los referéndums revocatorios como un mecanismo para legitimar el sistema y propender a la gobernabilidad en un escenario de impasse. Cuenta con las siguientes ventajas: permite la participación ciudadana y ajustar cuentas con la clase política, y además reduce la discrecionalidad de los gobernantes. En cuanto a sus desventajas, puede ser utilizada por populismos, fomentar el conflicto y llegar a ser una extorsión democrática.

Exponemos el uso de un referéndum restringido que puede ser convocado por el Congreso para destituir al Presidente por única vez durante el periodo legislativo, con el voto de 4/7 de sus integrantes. Además, para lograr la destitución, el 60% de los votos válidamente emitidos —con voto obligatorio— debe ser a favor de la destitución. Si no gana, se ratifica al Presidente, quien puede disolver el Congreso y llamar a elecciones.

Este mecanismo supone la implementación de una serie de otras medidas que tengan por finalidad mantener un sistema político que fortalezca las coaliciones de gobierno y disminuya la fragmentación. En este punto, el instrumento de referéndum previamente descrito tiene como finalidad la colaboración entre Ejecutivo y Legislativo en un contexto de grave crisis institucional, de modo tal que su implementación debe ser excepcional puesto que lo esperable es que el sistema político no derive en este escenario.   

REFERENCIAS