(18) Los poderes presidenciales: ¿aumentan o se reducen?

«La propuesta reduce parcialmente los poderes presidenciales que hoy conocemos, en particular en lo que se refiere a su iniciativa legislativa, aunque mantuvo intacto el poder presidencial en materia de la discusión del presupuesto anual. Asimismo, los poderes no legislativos del poder Ejecutivo se mantienen relativamente constantes. Se trata así de un modelo presidencial atenuado, con un sistema bicameral asimétrico.»

A las ciudadanas y ciudadanos de Chile, que anhelan una Constitución justa:

Luego de intensas —y, a veces, apasionadas— deliberaciones, la Convención Constitucional optó por mantener el sistema presidencial. La configuración establecida presenta algunas modificaciones relevantes respecto de la actual distribución de poder, aunque sin lugar a dudas el modelo escogido seguirá ubicándose en la familia del presidencialismo.

Recordemos que en el debate sobre el sistema de gobierno se realizaron propuestas asociadas a establecer un sistema parlamentario; hubo quienes sugirieron un sistema semipresidencial, estableciendo la figura de un Primer Ministro y un Presidente de la República. Se propuso también establecer la figura de una vicepresidencia, que tampoco prosperó. La propuesta al fin redujo parcialmente los poderes presidenciales que hoy conocemos, en particular en lo que se refiere a su iniciativa legislativa, aunque mantuvo intacto el poder presidencial en materia de la discusión del presupuesto anual. Asimismo, los poderes no legislativos del poder Ejecutivo se mantienen relativamente constantes. Se trata así de un modelo presidencial atenuado, con un sistema bicameral asimétrico.

En esta ocasión nos centraremos en la observación de los poderes presidenciales para, en futuras entregas de esta serie, observar más detenidamente las atribuciones de otros poderes del Estado que interactúan con la Presidencia, como por ejemplo el Poder Legislativo. Conviene advertir que tal como varios autores lo han señalado, el análisis de los poderes presidenciales no depende solo de cuestiones jurídico-formales sino que de un conjunto de dimensiones institucionales y sociales, tales como las atribuciones de otros poderes del Estado, la fragmentación política, arreglos informales y capacidades técnicas, entre otros [Siavelis 2000, Santos et al. 2014; Olivares et al. 2022]. Así, la estabilidad del sistema y su eficacia se relacionan con una compleja red de interacciones que deberá ponderarse en su conjunto.

Analizamos aquí el ámbito específico de los poderes presidenciales formales tanto no legislativos como legislativos. En este último caso, examinaremos los poderes de acción (decreto, presupuesto), como de reacción (vetos, iniciativa exclusiva), siguiendo la clasificación de Payne et al. (2004).

Tal como lo anticipamos, al comparar el texto actual y la Propuesta de nueva Constitución (PNC) observamos bastante continuidad en lo referido a los poderes no legislativos y una reducción en cuanto a los poderes legislativos de la Presidencia. El presidencialismo «atenuado» del que se ha hablado responde a la reducción de poderes en lo que concierne principalmente a la capacidad formal de la Presidencia de controlar la agenda legislativa.  A continuación describimos las características de los poderes presidenciales:

•Poderes no legislativos: en la PNC la Presidencia mantiene el poder de nombramiento y destitución de su gabinete y las subsecretarías respectivas. También mantiene como una atribución exclusiva la conducción de las relaciones exteriores, y el nombrar directamente embajadores(as) y jefes de misión diplomáticas. Además, le corresponde declarar estados de excepción, designar y remover a jefes militares y del alto mando policial, y participar junto con otras instituciones en el nombramiento de otras autoridades del Estado (Corte Constitucional, Contraloría, Banco Central, Ministerio Público, SERVEL, entre otros). En cuanto a los Estados de excepción, el Ejecutivo mantiene su poder de declararlos, aunque el Legislativo ejercería mayores poderes de control y fiscalización respecto de las acciones que se tomen durante su aplicación.

En esta materia particular, se eliminó uno de los estados de excepción (el de Emergencia), pero se mantienen el Estado de Asamblea (para casos de guerra externa), de Sitio (para caso de conflicto armado interno) y de Catástrofe (para casos de calamidad pública).

Un cambio formal importante y que podría afectar los incentivos del sistema político se refiere a la posibilidad de el o la Presidente de la República de competir por una reelección inmediata, cuestión que ahora está prohibida. Esta transformación podría abrir nuevas dinámicas de relacionamiento entre quien ejerce la primera magistratura y los partidos o coaliciones que lo sustentan. Con todo, esta reforma le dará una ventaja importante a quien ejerza la Presidencia si piensa en repostularse. Sin embargo, aquel poder será contingente a la situación en que se encuentre, posicionado ante la opinión pública y respecto de su propia coalición de gobierno.

•Poderes legislativos (de acción): no sufren grandes alteraciones. La PNC mantiene la posibilidad que el o la Presidente pueda dictar decretos con fuerza de ley con la autorización del Congreso, aunque lo limita en términos de plazo (no más de un año) y excluye una serie de materias constitucionales que antes no se establecían. En cuanto al presupuesto, se mantiene la fórmula constitucional actual mediante el cual le corresponde al Presidente presentar el presupuesto anual al poder Legislativo. Si al cabo de 90 días dicho proyecto no es despachado, regirá el proyecto enviado desde el Ejecutivo. El poder Legislativo no podrá aumentar ni disminuir la estimación de ingreso, aunque solo podrá reducir los gastos contenidos en el proyecto de Ley de Presupuesto. Así, en uno de los debates principales que enfrenta la política cotidiana, como es la definición presupuestaria, se mantendrá el statu quo.

•Poderes legislativos (de reacción): los poderes de reacción son los que más sufrieron una reducción de poder de la Presidencia. Se elimina la iniciativa exclusiva de ley (salvo en lo concerniente al presupuesto), y se la reemplaza por leyes de concurrencia presidencial necesaria. Ellas se refieren a todas las que irroguen gastos al Estado, modificación de la Ley de Presupuesto, división política y administrativa del país, e impuestos, entre otros. Podrá iniciarse como una moción de legisladores o por mensaje del Ejecutivo. Requiere el patrocinio tanto de la Presidencia de la República como de al menos un cuarto y hasta un tercio de diputados o diputadas, o de representantes regionales. Si el Ejecutivo retira su patrocinio, el proyecto no puede continuar su curso. 

En cuanto al veto total o parcial, el Ejecutivo podrá rechazar el proyecto despachado del Congreso con observaciones o comunicando su rechazo total. Sin embargo, en este último caso el Congreso podrá insistir por 3/5 de sus integrantes en ejercicio. En la fórmula actual se requiere de un quórum más exigente de 2/3 para insistir en un proyecto frente al Ejecutivo.

Respecto de las urgencias, la PNC permite que la Presidencia de la República pueda determinar la discusión inmediata de un proyecto de ley, suprimiendo el poder de pedir la urgencia simple y suma urgencia que tiene la Presidencia.

Así las cosas, la Presidencia de la República retiene importantes poderes para formar su gobierno —y, con esto, distribuir cargos entre sus aliados–, ordenar a su coalición en torno a una potencial reelección, y mantener una capacidad de iniciativa legislativa por la vía de mensajes y el envío del presupuesto anual. No se incorporaron asuntos como la revocatoria de mandato o mecanismos para permitir la renuncia del Presidente en momentos de crisis. Tampoco se alteró la estructura del gabinete incorporando o robusteciendo al ministerio del Interior o una figura parecida.

Contrariamente a lo que se ha planteado en el debate público, los balances y contrapesos existentes en el diseño institucional hacen muy improbable que el o la Presidenta concentre excesivo poder. El Congreso de Diputados y Diputadas mantiene la posibilidad de presentar una acusación constitucional en su contra y le corresponde a la Cámara de las Regiones actuar de jurado en tales decisiones. En materia de estados de excepción se establecen mecanismos de fiscalización para precisamente evitar el abuso de poder en situaciones de excepción. Además, en materia de designaciones de jueces, sus designaciones las hará el Consejo Nacional de Justicia, institución de 17 integrantes, pero donde 10 de sus integrantes provienen del  Poder Judicial (8 jueces y 2 funcionarios del poder Judicial todos electos por sus pares).

Uno de los asuntos neurálgicos de la reforma a los poderes presidenciales se refiere al intento de fortalecer los poderes del Poder Legislativo, particularmente en lo referido a la iniciativa de ley en aquellas cuestiones que implican gasto público. La figura de «leyes de concurrencia presidencial necesaria» están pensadas para buscar la colaboración entre el Ejecutivo y el Legislativo en la presentación de iniciativas legales que impliquen gasto público, aunque siempre el Presidente mantendrá la capacidad de retirar su apoyo. Esta innovación prefigura la búsqueda de generar un mecanismo de colaboración Ejecutivo-Legislativo para resolver las usuales tensiones que solemos advertir entre estos dos poderes. La interrogante acá es si este nuevo dispositivo permitirá promover una mayor colaboración de la que conocemos hasta el día de hoy, o bien generará dinámicas de amenaza y conflicto.

No cabe duda que la estabilidad y eficacia de esta fórmula presidencialista dependerá del modo en que se despliegue el nuevo engranaje institucional. Pero también dependerá de otros ámbitos que no forman parte del análisis precedente, y que por cierto deberemos considerar.  Por ejemplo, un ámbito crítico será lo concerniente a una futura ley electoral que deberá definir el acceso de las fuerzas políticas a los espacios de representación. Ello podría estimular una mayor o menor fragmentación del sistema político, lo cual impactará en la posibilidad que el o la Presidente pueda articular mayorías para gobernar.   Con todo, se trata de un sistema presidencial con instituciones que establecen balances y contrapesos al ejercicio del poder presidencial.