(12) La educación como un derecho social

«Considerar la educación pública como uno de los primeros deberes del Estado cruza textos constitucionales de diversas inspiraciones ideológicas, hasta que fue consagrado en la Constitución de 1833. (…) Esta tradición se rompe con el texto de 1980, pero la Convención Constitucional propone al país restablecerla y, a la vez, abordar los nuevos desafíos del país para crear una efectiva ciudadanía social que sostenga una democracia más robusta.»

A las ciudadanas y ciudadanos de Chile, que anhelan una Constitución justa:

La propuesta de nueva Constitución hace de la educación un verdadero derecho social, se entronca con la tradición constitucional y republicana chilena, y sintetiza compromisos internacionales del país en esta materia. También aborda nuevos problemas sociales, aspira a erradicar discriminaciones y la desigualdad de género, a la vez que convierte a los establecimientos educacionales en espacios de participación y cohesión local y regional. Busca superar una normativa deficiente, y que se constituyó en un obstáculo para las reformas que en las últimas décadas intentaron recuperar la educación pública.

El proceso de formación del sistema educativo es indisociable de aquel por el cual el Estado moderno se constituye en uno de tipo constitucional y liberal. La educación como un servicio público es consecuencia de las ideas ilustradas que triunfan con la Revolución Francesa. Por ello, la Constitución de 1791 dispuso «una instrucción pública, común a todos los ciudadanos, gratuita respecto de aquellas partes indispensables para todos los hombres», y, posteriormente, la Declaración de 1793 avanzó que «[l]a instrucción es necesaria a todos. La sociedad debe favorecer con todo su poder el progreso de la razón pública y poner la instrucción al alcance de todos los ciudadanos». Estos son los antecedentes modernos del derecho a la educación, que siglos después fue consagrado en, entre otros instrumentos, la Declaración Universal de 1948 y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

Tal como la educación fue una labor propia de la Iglesia en tiempos prerrevolucionarios, con el liberalismo corresponde al Estado, y su fin es inculcar las ideas liberales y democráticas que construyen una ciudadanía que dé soporte a la democracia. En otras palabras, se trata de formar personas que conozcan y ejerzan sus libertades; en especial, aquellas políticas.

En Chile, este proceso fue posterior y no muy distinto. Paralelo a la formación del Estado chileno se fue creando también un sistema educacional. La relevancia que se le dio fue tal, que tempranamente las constituciones chilenas abordaron esta materia. En efecto, desde los orígenes de la República, la atención preferente a la educación pública es una constante constitucional. La Constitución de 1818 fue la primera en referirse a ella, imponiendo al Senado el deber de fomentar las escuelas públicas en todo el país. Luego, la Constitución de 1822 le asignó al Congreso Nacional el diseño de un plan general de educación pública, dotándola de tal relevancia en su texto, que la abordaba en un capítulo especial.

Posteriormente, la Constitución de 1823 impuso al Estado un gasto permanente, y lo califica de esencial: la educación pública. Asimismo, la consideraba como uno de los «primeros deberes del Estado». Siguiendo esta línea de desarrollo histórico, la Constitución de 1828 dispuso el deber de establecer escuelas públicas, cuidarlas y protegerlas. Esta línea constitucional, que cruza textos de diversas inspiraciones ideológicas, fue consagrada en la Constitución de 1833, imponiendo al Estado el deber de atención preferente a la educación pública. Así, era obligación del Senado dictar un plan nacional para su desarrollo, el cual debía ser ejecutado por un ministerio especialmente dedicado a esta labor.

Por su parte, la Constitución de 1925 también lo consagró, estableciendo las bases de una organización nacional destinada a darle cumplimiento. Lo mismo se mantiene en el acuerdo político de 1971, y que se plasma en la reforma constitucional de aquella época.

Esta tradición constitucional se rompe con el texto de 1980, pero la Convención Constitucional propone al país restablecerla y, a la vez, abordar los nuevos desafíos del país para crear una efectiva ciudadanía social que sostenga una democracia más robusta. La propuesta es especialmente rica y, por lo mismo, de seguro requerirá una importante legislación de desarrollo, y un debate —tanto jurídico como ciudadano— que actualice permanentemente sus contenidos de conformidad a las necesidades sociales de cada momento. A continuación, se relevarán sólo algunos aspectos medulares de la propuesta.

(1) La educación como un verdadero derecho social
Para que una persona pueda gozar de una ciudadanía efectiva requiere previamente haber compartido con los demás un espacio de formación, reconocimiento y encuentro cotidiano en igualdad, allí donde la diversidad de cada individualidad es valorada y la desigualdad material, irrelevante. En un espacio así es posible construir ciudadanía; es decir, lo que a todos hace igual ante los asuntos públicos. Por otro lado, la educación permite también que cada persona pueda desarrollar su propio proyecto de vida; esto es, ejercer efectivamente aquellos derechos que configuran la autonomía individual.

Lo anterior acontece en las instituciones educativas, pero no solo ahí: la educación es un proceso que se desarrolla permanentemente y durante toda la vida; en el seno de la familia, con las amistades, frente a la televisión, en un club deportivo o partido político, etc. Esto lo reconoce la propuesta de nueva Constitución, pues a la vez que crea un Sistema Nacional de Educación —de provisión mixta, pública y privada—, resguarda la libertad de enseñanza, la cual, antes que todo, se ejerce evidentemente en todos los espacios no formalizados, como en las instituciones que no forman parte del sistema educativo.

La propuesta señala que existirá tanto un Sistema Nacional de Educación (SNE) como, dentro de él, un Sistema de Educación Pública (SEP)  de carácter laico y gratuito, compuesto por establecimientos e instituciones estatales de todos los niveles y modalidades educativas. Es decir, los establecimientos que no formen parte de la educación pública pero sí del SNE serán aquellos que reconoce la ley; esto es, tanto los privados que no reciben financiamiento estatal, como los que sí lo reciben (educación subvencionada). Todo establecimiento, independientemente de su financiamiento, se rige por los mismos principios y fines, los cuales no difieren especialmente de aquellos que ya contempla la legislación orgánica constitucional respectiva que, en esta ocasión, se integrarían al texto constitucional, pues ese tipo de ley se elimina.

Así, a diferencia del texto de 1980 —que asienta las bases para transformar el sistema educativo en un mercado en el cual los establecimientos compiten por matrícula (cada estudiante es una «bolsa de dinero» que se transfiere desde el Estado —subvención— al dueño proveedor de servicio)—, la propuesta de nueva Constitución asienta los pilares de la reforma educacional que se propuso eliminar esa competencia, a fin de garantizar un efectivo derecho social. Esto no es menor, puesto que una reciente jurisprudencia del Tribunal Constitucional abrió una puerta para retroceder en los avances que significó dicha reforma. En efecto, se prohíbe toda forma de lucro y discriminación, el acceso al SNE es universal en todos sus niveles, y obligatorio desde el nivel Básico hasta la Educación Media inclusive.

(2) Reencuentro con nuestra tradición constitucional y republicana
La práctica constitucional del texto vigente ha impuesto una lógica según la cual cada peso que el Estado decida invertir en la educación pública debe corresponder a la misma cantidad para la educación privada subvencionada. Es decir, se le impide fortalecer la educación pública. Esta exigencia no se contiene en tratado internacional alguno y no se sigue de la comprensión que se hizo en la tradición constitucional chilena a la libertad de enseñanza.

Lo anterior no implica desatender la educación subvencionada, sino permitir políticas robustas y decididas de recuperación de la educación pública, para volver a situarla como un pilar básico del pacto republicano y democrático del país. En este sentido, la propuesta de nueva Constitución dispone que aquella «constituye el eje estratégico del Sistema Nacional de Educación; su ampliación y fortalecimiento es un deber primordial del Estado». Así, será posible fortalecer efectivamente la educación pública, tal como lo disponían tradicionalmente las constituciones chilenas.

Por último, la exigencia de gratuidad se impone a todos los establecimientos educacionales públicos, de todos lo niveles, de manera que puedan constituirse en espacios de encuentro de distintas clases sociales. Su sostén financiero queda, entonces, en la justicia tributaria que haga pagar más impuestos a quienes posean mayores recursos.

(3) La educación como un derecho humano
Por otro lado, la propuesta de la Convención Constitucional establece que el Derecho internacional de los Derechos Humanos se incorpora, con rango constitucional, al ordenamiento jurídico interno. Si bien esto no es novedoso, pues ya es una práctica jurisprudencial, permitirá despejar cualquier duda que pudiese plantearse en un futuro.

En materia de educación, lo anterior significa que la libertad de enseñanza, así como el derecho a la educación, se construyen desde una base mínima: los derechos humanos en esta materia, de manera que sus estándares enriquecen la propuesta constitucional y refuerzan el cumplimiento de los compromisos del Estado. Pero, además, la propuesta también incorpora explícitamente estándares internacionales, tales como: (i) una educación cuyo fin deja de ser exclusivamente individualista, para relevar su rol social y democrático («…la construcción del bien común, la justicia social, el respeto de los derechos humanos y de la naturaleza, la conciencia ecológica, la convivencia democrática entre los pueblos, la prevención de la violencia y discriminación, así como la adquisición de conocimientos, el pensamiento crítico, la capacidad creadora y el desarrollo integral de las personas, considerando sus dimensiones cognitiva, física, social y emocional»); (ii) reconoce también la libertad de madres, padres, apoderada/os y tutores legales a elegir el tipo de educación de las personas a su cargo, lo cual se equilibra con los derechos humanos de niños, niñas y adolescentes al interés superior y autonomía progresiva; (iii) el Estado debe velar «porque todo el personal docente goce de unas condiciones y una situación acordes a su función». Como concreción de aquello, la propuesta constitucional reconoce «el rol fundamental de las profesoras y los profesores, valora y fomenta la contribución de educadoras, educadores, asistentes de la educación y educadores tradicionales». En razón de ello, se impone al Estado el deber de garantizar «el desarrollo del quehacer pedagógico y educativo de quienes trabajen en establecimientos e instituciones que reciban fondos públicos». A dichos trabajadores se les garantiza también la estabilidad en su empleo. Nótese que no se hace distinción entre establecimientos públicos o privados subvencionados; y (iv) siguiendo los mismos estándares, también se reconoce la libertad académica de los estudiantes y la libertad de cátedra de los profesores. Estas libertades si bien ya están incorporadas en el ordenamiento jurídico actual, se elevan a rango constitucional, robusteciendo su protección.

(4) Una educación de futuro, que erradique las discriminaciones y la desigualdad de género.
La educación es un proceso permanente que acontece durante toda la vida, por ello la propuesta de nueva Constitución impone al Estado impulsarla de distintas formas, en especial, «fomentando diversos espacios de desarrollo y aprendizaje integral para todas las personas». De este modo, adquieren cobertura constitucional políticas nacionales de lectura, de construcción de museos, bibliotecas, de fomento de programación televisiva de carácter educativo, de educación continua, sea con fines laborales como por el mero placer de acceder al conocimiento y disfrutarlo.

La propuesta también reconoce la educación ambiental, para preservar, conservar y cuidar el medioambiente y la naturaleza, así como formar conciencia ecológica. En este mismo sentido, también establece una educación sexual integral, como garantía del libre desarrollo de la personalidad, para erradicar discriminaciones y prevenir abusos, en especial, de niños y niñas. Por otro lado, en materia de educación superior se incorpora una especial exigencia de igualdad material: el ingreso, permanencia y promoción se rige por los principios de equidad e inclusión, con particular atención a los grupos históricamente excluidos y de especial protección, prohibiéndose cualquier tipo de discriminación. De esta manera, adquieren cobertura constitucional políticas de acción afirmativa.

(5) Los establecimientos educacionales como espacios de participación y de cohesión local y regional.
La propuesta de la Convención Constitucional consagra el derecho a participar en la definición del proyecto educativo y en las decisiones de cada establecimiento a quienes forman parte de las comunidades educativas respectivas, así como en el diseño, implementación y evaluación de la política educacional. A la ley le corresponderá determinar el alcance de su vinculatoriedad. De este modo, los establecimientos se constituyen en espacios de participación democrática y comunitaria; a la vez que se prohíbe todo centralismo estatista que imponga modelos autoritarios que impidan el carácter liberador del encuentro social que acontece en ellos.

Por último, se impone también al Estado la creación en cada región de, a lo menos, una universidad estatal y una institución de formación técnico profesional de nivel superior estatal. Dichas instituciones deben relacionarse de manera coordinada y preferente con las entidades territoriales y servicios públicos con presencia regional, de acuerdo con las necesidades locales. Así, se reforzaría la cohesión social de las comunidades locales y regionales, potenciando con ello el desarrollo territorial.

En suma, la propuesta que hace la Convención Constitucional en materia educativa constituye un avance sustantivo en comparación al texto actual, consagrando exigencias sociales de las últimas décadas y abriendo caminos para fortalecer la cohesión social del país. Aprobar su texto significa que la educación será un derecho social fundamental en Chile.