Las zonas oscuras de la licitación de cédulas y pasaportes: concurso involucra US$480 millones

La licitación del sistema de identificación, documentos de identidad y viaje, se abrió en junio de este año. En medio del concurso, el gobierno pidió la renuncia al director del Registro Civil que lideraba el proceso. Existe una premisa común entre diversos actores del rubro: hay información que no se ha transparentado respecto de las reglas de negocio y solo las maneja Idemia (ex Morpho), el actual proveedor. CIPER revela una consultoría, encargada por el Registro Civil, que mostró que durante siete años se permitió a esa empresa no cumplir con un requerimiento de la anterior licitación para la correcta identificación de los usuarios.

Las bases de licitación del nuevo Sistema de Identificación, documentos de identidad y viaje del Registro Civil, que involucra un contrato por cerca de US$480 millones y es uno de los más suculentos del Estado, no contienen una serie de informaciones que –según varios interesados y conocedores del concurso– podrían equilibrar la balanza en favor del actual proveedor, la multinacional francesa Idemia (ex Morpho). Además, según una consultoría encargada por el Registro Civil, en el contrato aún vigente con esta empresa no se cumplieron algunas de las reglas establecidas en las bases de la anterior licitación.

Las bullas internas en el actual concurso van en aumento, porque las señales no han sido las mejores: el ex director del Registro Civil, Jorge Álvarez Vásquez, fue removido del cargo el 16 de octubre pasado, apenas un día después de que se publicara su resolución que extendió por segunda vez el plazo para que el organismo conteste las 3.124 consultas hechas por los oferentes para aclarar dudas sobre las bases. La resolución determinó que el servicio respondería las dudas el 9 de diciembre próximo, moviendo el cierre de las ofertas al 26 de enero.

Las respuestas a las consultas son fundamentales para elaborar una propuesta, pues se consideran parte de las bases. Algunos interesados dijeron a CIPER que en las escasas siete semanas que mediarían entre las respuestas (9 de diciembre) y el cierre de ofertas (26 de enero) es prácticamente imposible preparar y presentar propuestas serias, lo que de manera indirecta podría beneficiar a la empresa Idemia, porque ya maneja el detalle de los flujos internos del negocio. Y así se lo habrían hecho saber al Ministerio de Justicia, superior jerárquico del Registro Civil, cartera donde se decidió la salida de Álvarez solo 24 horas después de que se anunció el aplazamiento.

Otra arista sensible es que el Registro Civil no publicó los flujos de trabajos internos del sistema de identificación; a diferencia de la licitación pasada, donde sí se incluyeron manuales en los que se detallaban extensamente las reglas para emitir cédulas y pasaportes que cumplan con los estándares definidos de identificación. Ninguno de esos instructivos está disponible en el actual concurso. Esto, también podría generar un escenario favorable a Idemia, pues, como ya opera el sistema, maneja esa información y conoce las modificaciones que se han hecho en los últimos años.

Las críticas sobre plazos e información que tiene esta licitación, corren de manera paralela a un informe de consultoría sobre cómo ha operado Idemia el contrato aún vigente. CIPER accedió a ese documento –de uso interno del Registro Civil y tildado como confidencial–, constatando que los consultores diagnosticaron que no se han cumplido algunos requerimientos establecidos en el anterior concurso.

LA INFORMACIÓN NO ENTREGADA

Las bases de la actual licitación se publicaron el pasado 16 de junio y tiene como objetivo proveer cuatro documentos. Dos son los más importantes: cédula de identidad y pasaporte. Una innovación es que el reconocimiento biométrico incluirá lectura del iris del usuario.

Las ofertas de cada oferente deben incluir siete “módulos”:

• Atención de usuarios.
• Control de fabricación.
• Back Office.
• Control de gestión de la información y auditoría.
• Workflow.
• Biometría, firma electrónica y ciber seguridad.
• Mesa de apoyo.

El Back Office es uno de los módulos donde saltaron las alarmas. Conforme indican las bases, el objetivo de este módulo es que “los datos biográficos y biométricos de las personas sean correctamente registrados en los documentos, estén actualizados conforme a la Base de Datos del Servicio, y estén conforme a las reglas de negocio que el Servicio ha determinado y definido para cada caso”.

El módulo de Back Office que actualmente está en operación es propiedad de Idemia. Esto llevó a otros interesados a sostener que aquello podría constituir una ventaja para Idemia que eventualmente se reflejaría en el precio de su oferta, porque ya tiene un sistema andando y, si vuelve a usar el mismo, solo debe hacer ajustes, a diferencia del resto de los oferentes, que tendrían que hacer desarrollos más completos. De hecho, en la ronda de preguntas formuladas al Registro Civil uno de los postulantes afirmó derechamente que esto implica una ventaja:

“El Back Office Central está implementado sobre una herramienta del adjudicatario actual. ¿Será posible que otro adjudicatario cuente también con esa misma solución para la salida a producción? En caso que lo anterior no sea posible, significará entonces que, para preservar la igualdad de los oferentes, ¿el actual adjudicatario también deberá implementar una nueva solución para el Back Office?”.

CIPER consultó a Idemia si utilizaría el mismo módulo de Back Office en caso de adjudicarse otra vez el contrato. Pero la empresa no respondió esta consulta.

En todo caso, existen otros interesados que poseen este tipo de soluciones y las han aplicado en otros países. Por lo mismo, a algunos les resulta fundamental contar con las reglas de negocio de Chile, que en este momento las conoce únicamente Idemia, pues no fueron transparentadas por el Registro Civil.

“Yo puedo tener un Back Office en otro país, pero estos no sirven por sí solos, pues tienen que incorporar la normativa chilena. La ventaja está en los parámetros con que se configura, porque ese software va a ser el que autorice las solicitudes de documentos. Por ejemplo: ¿Le puedes dar o no pasaporte a una persona con arraigo? ¿Le puedes dar una cédula a un menor de edad sin permiso? Para autorizar, necesita reglas de negocios y no están en las bases con el detalle que se requiere. Simplemente pusieron un listado de funcionalidades”, dice una fuente interesada en el proceso.

Estas reglas de negocios sí fueron transparentadas para la licitación anterior que se adjudicó Idemia, empresa entonces conocida como Morpho. Por ejemplo, en uno de los anexos se incluía el ítem “Proceso de Verificación de Identidad”, que detallaba los pasos que se debían seguir si una solicitud de cédula o pasaporte presentaba discordancias con la firma o imágenes anteriores del usuario. Estos casos debían enviarse a la Unidad de Archivo Índice y Verificación, donde se hacían comparaciones y, en caso de ser positivas, se autorizaba que la solicitud continuara a la fábrica. Si la comprobación no prosperaba, pasaba por otro filtro de comparaciones, hasta llegar a la jefatura de la unidad, donde se tomaba la decisión de emitir o no el documento, o enviarlo a una unidad de peritos, a una unidad de investigación –si es que había sospecha de suplantación– o a la unidad de pendientes.

Nada de eso se instruye en la actual licitación, lo que es una alerta en sí misma. “Como están las bases, yo no sé en qué casos (una solicitud de documento) se va a procesos internos o a verificación. Si hay una diferencia entre los antecedentes biométricos del usuario, comparados con los antecedentes históricos, no se sabría qué hacer. ¿Cuáles son las reglas?”, dice otra fuente interesada en la licitación.

En el Registro Civil respondieron a CIPER que las actuales bases permiten “deducir” las reglas. Las bases, señalaron en ese servicio, “contienen los requerimientos funcionales para las unidades operativas y administrativas relacionadas con el negocio, como, por ejemplo, peritos biométricos, control de calidad, digitalización, entre otros”. A partir de aquello, agrega la respuesta, “se pueden deducir las reglas de negocio, pero para mayor claridad serán dadas a conocer el 9 de diciembre”, cuando se entreguen las respuestas a las consultas de los interesados. En esa ocasión, informaron en el organismo público, “se incorporarán los flujos y descripción de actividades de las Unidades del Back Office, lo que permitirá a los oferentes dimensionar y proponer una mejor solución de identificación”.

Contactados por CIPER, desde Idemia indican que ellos generaron “numerosas preguntas sobre el diseño, implementación y gobernanza del nuevo modelo”. “En ese sentido, actualmente estamos a la espera de las respuestas para tener una visión clara respecto del alcance técnico del proyecto y así poder presentar una propuesta que se ajuste a las exigencias de la licitación. Para Idemia es fundamental que el proceso sea transparente, objetivo, que cautele el interés general y en igualdad de condiciones para todos”, añaden.

La necesidad de tener más información acerca de las reglas de negocios y los flujos internos –Back Office y Workflow– fue manifestada por diversos oferentes en el periodo de consultas.

La pregunta número 2.799, por ejemplo, solicitó “indicar la cantidad de reglas de negocio que existen actualmente documentadas”; la 2.870 pidió que se informe “flujograma de las Solicitudes a través de las distintas Unidades del SRCeI, con casuística, reglas y tratamientos de excepción”; la 2.687 requirió que se explicitara el “Software de Aplicación Descripción detallada de los Sistemas Front / Back Office”; la 2.538 solicitó que se informen las “Reglas de negocios de aprobación, rechazo y control del ciclo normal del proceso (…) Reglas de negocio que obedecen a normas y políticas internas de las institución como externas orientadas a la retención, gestión y administración de los documentos, post proceso del documento. Mencionar cuales son las reglas de negocio”; la 1.197 que pidió “por favor aclarar la regla de negocio. En caso que el tercero no tenga una identidad digital o no sea posible hacer el FRS (Reconocimiento Facial) ¿cuál será el flujo?”.

PLAZOS QUE ENCENDIERON LA ALARMA

En dos oportunidades el ex director del Registro Civil, Jorge Álvarez Vásquez, extendió los plazos para responder consultas. Originalmente, debían ser contestadas el 30 de septiembre, pero se amplió ese plazo en diez días hábiles. A los interesados también se les entregaron otros diez días más para presentar ofertas, por lo que la prórroga fue simétrica.

El segundo aplazamiento, publicado el 15 de octubre, fijó las respuestas para el 9 de diciembre. Esto implicó 38 días hábiles adicionales. Pero a los oferentes solo se les extendió 11 días hábiles el periodo para presentar sus ofertas. Así, el cierre electrónico de las ofertas quedó para el 26 de enero. Todas las fuentes consultadas para este reportaje señalaron que el lapso que va entre el 9 de diciembre y el 26 de enero es muy corto para armar una propuesta seria. Y que será muy difícil poder cumplir, en ese margen de tiempo, con las 200 muestras de cédula y pasaportes que solicita el Registro Civil. La confección de esas unidades “dependen mucho de las respuestas que salgan del periodo de preguntas”, afirma uno de los interesados.

Por lo demás, en la última resolución se anuncia un cambio en las bases, lo que aportó más incertidumbre. “Si el Registro Civil hubiera dicho que modificaría las bases para corregir errores, no hay problemas. Pero cuando dice simplemente que va a modificar las bases, no se sabe para dónde va eso (…) le resta certeza jurídica al proceso”, señala otra fuente.

CIPER preguntó directamente al Registro Civil por la asimetría entre el plazo para responder consultas y presentar las ofertas; también si las modificaciones a las bases –que no se detallan– podrían restar certeza jurídica. La respuesta sólo indicó que modificar las bases está dentro de las atribuciones que establecen las propias bases, y que “dado el volumen de consultas (que supera las 3 mil) el Servicio responderá a través de una única resolución que será subida a la plataforma de Mercado Público durante diciembre”.

El director (s) Sergio Mierzejewski ya envió una potente señal, en una entrevista al Diario Financiero, de que los plazos de la licitación serán modificados. Lo hizo cuando le preguntaron si el proceso se podría alargar y, por consiguiente, si se extendería el contrato vigente con Idemia: “La opción está evaluada y eventualmente podría pasar eso. Tenemos que asegurar que los nuevos proveedores tengan el tiempo suficiente para hacer una buena propuesta y mantener la continuidad del servicio”, respondió.

EL INFORME DE CONSULTORÍA

A partir de los fraudes en cédulas y pasaportes que se dieron el año pasado, donde hay funcionarios del Registro Civil formalizados, el organismo encargó a la empresa Trebol-IT una consultoría al sistema de identificación. Ese informe, de 169 páginas, fue caratulado como de uso interno y confidencial. CIPER accedió a ese documento, titulado “Informe Diagnóstico de Situación de Sistemas y Seguridad en Registro Civil”, fechado en agosto de 2020.

Una de los principales hallazgos indica que apenas comenzó el trabajo de Idemia, durante la marcha blanca (2013), “se decidió cambiar la regla de negocio aplicada a la verificación biométrica de los solicitantes de renovación de cédula de identidad o de pasaporte”. La regla original establecía que se debían comparar las huellas e imágenes de los solicitantes con las registradas previamente por el servicio.

“Debido a situaciones que desconocemos y no fueron encontradas en la documentación revisada, durante la marcha blanca, en específico, como conclusión de la prueba de aceptación del sistema, se plantea como un requerimiento de cambio la modificación de la regla de negocio original descrita arriba, de modo que bastara solo con la coincidencia dactilar para aprobar el documento, eliminando de esa forma la relevancia de la comparación facial como elemento de control. Esta situación se ha mantenido invariante desde el inicio de la operación del sistema (sep 2013), hasta la fecha de esta revisión”, señala la consultoría.

El Registro Civil respondió a CIPER que esta modificación “tuvo su origen en un contexto de paralización de los funcionarios del Servicio de Registro Civil e Identificación, y en consecuencia no continua. En efecto, el Servicio realizó los ajustes necesarios en las reglas de negocio y por ende en el sistema. Lo anterior se corrigió mediante una prueba de concepto (POC) la que fue validada por Trébol IT en abril de 2020, y luego replicada en la oficina Bicentenario, para luego ser implementada en todas las oficinas del país y en las áreas administrativas”.

Esto significa que durante casi siete años, desde septiembre 2013 a abril de 2020, el servicio permitió que Idemia no cumpliera con uno de los requerimientos establecidos en la licitación para asegurar la correcta identificación de los usuarios.

Los consultores indicaron que hasta la fecha en que redactaron su informe persistía “una falencia que impide un adecuado control del flujo en determinados casos, permitiendo que algunos documentos que no deberían irse a fabricación, se vayan”. “Esto significa que se fabrican, hasta el día de hoy, documentos de identidad que corresponden ser rechazados, generando riesgos y deteriorando el servicio a los usuarios”.

El informe también consigna que Idemia rechazó entregarles algunas informaciones requeridas para la consultoría, “aduciendo un riesgo asociado a modificar el workflow nativo incluido en su solución”.

El Registro Civil respondió a CIPER que “durante el proceso, el proveedor del Sistema de Identificación no suministró oportunamente los antecedentes requeridos para la investigación, lo que implicó que no se respondieran en tiempo y forma, las incidencias reportadas por Trébol”. Esto significó una multa de $164 millones en contra de Idemia, que fue reportada por Interferencia.

CIPER consultó a Idemia por los hallazgos de la consultoría, enviando los párrafos pertinentes del documento. Pero la empresa señaló que no ha tenido acceso “al informe emanado de la consultora Trébol IT”. Respecto de la multa que le aplicó el Registro Civil, indicó que presentó un reclamo “ante la Contraloría General de la República, pues la compañía entregó todos los antecedentes solicitados, salvo información sensible que forma parte de la propiedad intelectual de la empresa o que está protegida por ley (por ejemplo, acceso a la base de datos), que por lo demás, no ha sido requerida por ninguna de las auditorías especializadas que se han ejecutado de  conformidad con lo regulado en el contrato”.

Le empresa informó que a lo largo del contrato se han hecho “22 auditorías y existen actualmente otras dos en curso lideradas por la Contraloría”. Y agregó: “Finalmente, es necesario precisar que en el curso del contrato, el cliente, Servicio de Registro Civil e Identificación, ha solicitado diversos cambios al servicio, los que están debidamente documentados. Tales cambios son habituales en un contrato de larga duración (10 años) en que existen modificaciones solicitadas por el propio cliente y también evoluciones tecnológicas”.

El Registro Civil confirmó a CIPER que el informe de Trebol-IT ya fue enviado a la “Contraloría General de la República, organismo que actualmente se encuentra realizando una auditoría sobre la materia”.