El Fondo Colectivo y Solidario de Pensiones: una defensa

Hoy se vota en el Senado el proyecto para el retiro del 10% de los fondos previsionales. La iniciativa crea un Fondo Colectivo Solidario de Pensiones que ha recibido críticas por su supuesta regresividad. En esta columna los creadores de esta idea argumentan que no lo es y que incluso resulta más importante que el retiro mismo, pues podría generar las bases de un sistema de seguridad social.

En el proyecto del Retiro del 10% hay un segundo artículo del cual no se ha hablado con el mismo ímpetu y que nos parece aún de mayor importancia. Este crea un Fondo Colectivo Solidario de Pensiones “cuyo objetivo será financiar, bajo criterio de progresividad, complementos de pensiones […] procediendo al momento de la jubilación del afiliado a complementar la pensión en la forma que señale la ley respectiva con el objeto de que el retiro de fondos que autoriza esta reforma constitucional no afecte el derecho a la seguridad social establecido por esta Constitución”. Además, se propone que este Fondo sea administrado por una entidad pública y autónoma, la cual “debe velar porque las inversiones que se hagan con cargo a esos recursos sean realizadas promoviendo la sostenibilidad económica, social y medioambiental del Estado”. Y que sea financiado con aportes de empleadores y del Estado, como ocurre actualmente con el Fondo de Cesantía Solidario.

El Ministro de Hacienda, Ignacio Briones, entre otros, ha hablado de la “liviandad” de la propuesta que supuestamente inserta en una “moción exprés” una idea que carece de estudios más profundos al respecto. Sin embargo, por lo menos desde 2005, con la Propuesta B de la Comisión Bravo, se está planteando la creación de un Fondo Solidario que permita aumentar las pensiones hoy y en el futuro. También la propuesta del gobierno anterior planteaba que un 2% fuera a un Fondo Solidario. Hoy en el Congreso se está discutiendo una reforma en la cual por ahora un 3% de cotización del empleador iría a un Fondo Solidario. Entonces es una propuesta cuyo sustento técnico está bastante consolidado.

Un grupo de economistas argumenta que implicaría un gasto público por efecto de la pandemia de US18 mil millones de dólares, lo cual supera el marco fiscal que se acordó en el Plan de Emergencia. Sin embargo, esto asume que el diseño del Fondo sería transitorio para restituir estos retiros. En realidad, lo que se ha propuesto es un Fondo con financiamiento permanente que complemente las pensiones de vejez, para responder al derecho a la seguridad social. Creemos que esta propuesta está en línea con lo que se necesita en el sistema de pensiones.

Es importante entender que la reforma constitucional que permite el retiro del 10% no especifica el monto del “Fondo Colectivo”, porque no crea el fondo directamente, sino que obliga al Presidente a mandar una ley para crearlo. Esto es así porque, en una reforma constitucional, el diseño final de la política pública es de iniciativa exclusiva del Ejecutivo.

Las disposiciones transitorias que se añaden a la Constitución sólo abren y establecen el marco del debate. Esta estrategia jurídica adelanta y acelera la reforma previsional estancada en el Congreso por falta de acuerdo, la persistencia del gobierno de profundizar la capitalización individual y la falta de herramientas en el sistema híper-presidencialista de la Constitución de 1980 para la corrección de aquella. Entonces, en vez de definir una política pública precisa, la reforma constitucional identifica una dificultad – la merma en pensiones producto del retiro – y pone pisos mínimos para su solución.

La propuesta de retiro del 10% es un segundo óptimo (second best), una iniciativa aceptada porque el primer óptimo de transferencias monetarias para cubrir a todos los hogares fue descartado por el gobierno. Este contexto de mejorar un segundo óptimo es crucial para entender la importancia de mandatar la creación del Fondo porque corrige las evidentes falencias del proyecto de retiro en términos de regresividad. Crucialmente, este mandato constitucional obliga al Ejecutivo a dejar a un lado su proyecto de profundización de la capitalización individual porque prohíbe una regresiva restitución a cuentas individuales. En vez de eso, explícitamente impone un criterio de progresividad en el pago de complementos de pensiones que el Fondo Colectivo financiará. Establecer este criterio en la reforma constitucional busca estructurar mejor el debate sobre la futura ley que creará el Fondo y mejorará las pensiones.

En este contexto, podemos analizar distintas fórmulas de configurar el Fondo para pagar complementos de pensiones. Por ejemplo, una versión mínima del Fondo Colectivo podría recaudar mil millones de dólares con una cotización de solo 1,25% del empleador y un gasto fiscal de 0,8% del presupuesto anual. Alternativamente, se podría usar el Fondo para universalizar el acceso al Sistema de Pensiones Solidarias que hoy tiene un gasto reducido de 0,9% del PIB; o también se podría financiar una Renta Básica Universal para la Vejez, para que cada persona mayor de 65 años en Chile tenga derecho a una pensión básica alta e igual para todos. Esto permitiría hacer progresivo tanto los retiros, como las pensiones, ya que, en proporción a los ingresos, las personas de menores ingresos tendrían un aumento mayor. Cualquiera sea la formulación específica, este Fondo Colectivo y Solidario de Pensiones transforma la solución individual del retiro de fondos de las AFP en la semilla para un futuro sistema de seguridad social.

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