Reemplazando un privilegio por otro: la reforma al financiamiento de las fuerzas armadas

Por estos días se discute en el Senado una reforma al sistema de financiamiento de las compras de armamento para las Fuerzas Armadas. En esta columna, el cientista político Claudio Fuentes plantea algunas preguntas relacionadas con aspectos clave de ese proyecto: ¿Por qué las ramas castrenses serían el único sector del Estado para el que se establecerían pisos mínimos en su presupuesto? ¿Qué justifica que mientras el Poder Legislativo revisa y aprueba cada año el Presupuesto de la Nación, deba autolimitar a estos mínimos su capacidad de determinar las adquisiciones de compras de armas y el presupuesto general de las Fuerzas Armadas?

En las comisiones de Defensa y de Hacienda del Senado se encuentra en discusión la reforma al sistema de financiamiento de las Fuerzas Armadas. Luego tendrá que pasar por la Cámara Baja. Uno de los aspectos en debate es la creación de un fondo para adquisiciones militares, denominado “Fondo para las Capacidades Estratégicas de la Defensa”, que vendría a reemplazar al anterior sistema de financiamiento basado en la Ley del Cobre.

La situación actual es la siguiente: por ley (Nº 13.196) la empresa estatal Codelco debe destinar el 10% de sus ventas al exterior a las Fuerzas Armadas, dinero que es depositado en una cuenta en dólares del Banco Central. Cada año, se realiza una transferencia a las instituciones armadas que por ley no puede ser inferior a US$180 millones, ya que se estableció un piso mínimo. Los aportes históricos que Codelco ha realizado por este concepto reflejan un progresivo aumento, medido tanto en dólares de cada año (vea el cuadro 1), como en relación a la unidad dólar actualizada a 2016 (vea cuadro 2).

Se requieren realizar dos precisiones. La primera se refiere a que no todos los recursos derivados de la Ley del Cobre se han destinado a la compra de armamentos. En algunos años se han utilizado parte de estos recursos para financiar el costo civil y militar de desastres naturales (2010, 2011, 2015 y 2016), aunque aquello no ha sido el desembolso más significativo. En segundo lugar, se debe distinguir entre los recursos “devengados” y los autorizados para gastar en compras de equipamiento militar. Porque una cosa es lo que se devenga anualmente para las Fuerzas Armadas, y otra es lo que el Ministerio de Defensa autoriza para financiar compras militares. Como las grandes inversiones muchas veces implican compromisos de alto costo y de largo plazo, entonces los recursos devengados pueden ser menores a los montos efectivamente autorizados, que pueden ser iguales o superiores.

En el primer gobierno de Sebastián Piñera se devengaron recursos por un promedio anual de US$929 millones para compras militares, mientras que en el segundo gobierno de Michelle Bachelet la cifra se redujo a un promedio anual de US$367 millones.

Como los recursos aportados por Codelco son mayores que los gastos efectivos en compras de armas, a lo largo del tiempo se han ido acumulando excedentes que son atesorados en la Cuenta 4 del Banco Central. En la discusión para aprobar en general el proyecto que crea el Fondo para Capacidades Estratégicas (la llamada Cuenta 4), el senador Juan Pablo Letelier (PS) explicó que esta cuenta se creó para cautelar los excedentes, debido a que se había registrado un alza muy grande del precio del cobre. La cuenta, dijo Letelier, “tiene varios miles de millones de dólares (…). Hemos pedido que nos entreguen la cifra exacta. Pero estamos hablando de una gran cantidad de dinero que no se está usando en adquisición de armas aún. En tal sentido, una cuestión que deberemos debatir es si se van a destinar o no todos los recursos de la cuenta 4 a los nuevos fondos que se crean mediante la ley en proyecto” (sesión 88ª, 15 de enero, 2019).

¿Qué dice al respecto la propuesta del gobierno que se está discutiendo en el Congreso Nacional?

El gobierno ha enviado una serie de indicaciones para establecer un sistema que elimina la Ley del Cobre, pero la reemplaza por un sistema de financiamiento de compras militares que considera los siguientes aspectos:

1. Se crea un Fondo para adquisiciones de material bélico y su mantenimiento (Fondo Plurianual) con un monto inicial equivalente al 55% del total de los recursos de la cuenta Nº 9.154 de la ley del Cobre (Cuenta 4). De acuerdo a lo discutido en la Comisión del Senado se asignarían más o menos US$650 millones por año durante los primeros cuatro años, lo que representa el promedio anual devengado para compras militares desde inicios de la década del 2000.
2. En una indicación enviada en el mes de abril pasado, se propone además que entre el quinto y décimo año el Estado deberá transferir del presupuesto anual el equivalente al promedio de lo devengado en los 6 años previos a la dictación de la ley. Es decir, si se aprobara la ley este año, el Estado debería desembolsar para compras militares un monto aproximado de US$499 millones cada año, hasta el 2029.
3. Después del año décimo, el Estado tendrá el deber de asignar como parte de su presupuesto un aporte basal o mínimo para adquisiciones militares que “no podrá ser inferior al monto promedio de los aportes basales enterados a dicho fondo en el período de 6 años inmediatamente anteriores al año en que se aprueba el aporte anual”. Se trata entonces de un piso mínimo calculado a partir de un promedio móvil.
4. Se establece un Consejo del Fondo Plurianual, un ente administrativo que tendrá por funciones principales mantener la programación y control de flujos, e informar de aportes y retiros del fondo. Dicho Consejo estaría integrado por el subsecretario de Defensa, el subsecretario de las Fuerzas Armadas, un representante del ministro de Defensa, otro del ministro de Hacienda y un tercero del Presidente de la República. Estos últimos deberán ser funcionarios públicos. Aquí no se consideran inhabilidades como, por ejemplo, haber pertenecido a alguna repartición castrense. Tampoco se establecen incompatibilidades, como haber estado vinculado de algún modo a la compra/venta de armamentos antes de asumir funciones públicas.
5. Se establece un Fondo de Contingencia adicional, con un aporte único equivalente al 20% del total de los recursos de la cuenta Nº 9.154 de la Ley del Cobre.
6. Finalmente, se mantiene el piso mínimo para el presupuesto anual de las Fuerzas Armadas establecido por la dictadura y que establece que no se podrá otorgar a las ramas castrenses recursos que sean inferiores al definido en 1989 + el IPC anual.

Entonces, si se aprobara el proyecto tal cual lo está proponiendo el Senado, se aseguraría un piso mínimo para gastos generales anuales; se aseguraría otro piso mínimo para compras de armamentos; se le asignaría un monto fijo por un plazo de cuatro años a cargo del Fondo con los excedentes generados por la Ley del Cobre; y después de ese período se establece la obligación presupuestaria de entregar un monto similar por otros seis años adicionales.

Luego de cumplidos esos primeros diez años, se generaría un sistema de entrega obligada de recursos, utilizando la fórmula de cálculo móvil basado en el promedio de los recursos entregados en los últimos seis años. Realizamos un ejercicio de simulación a partir de los montos devengados en el pasado para ese Fondo (vea el cuadro 3).

A partir de la política de Defensa Nacional, la política militar y las restantes políticas del sector, se definiría un plan cuatrianual de inversiones que debería someterse al Congreso Nacional. Cada año, además, se deberá dar cuenta ante el Poder Legislativo de la concreción de los planes, es decir, el Ejecutivo deberá ir rindiendo cuenta ante los legisladores sobre el modo en que se está desarrollando la política de defensa y los planes de inversiones.

¿Cuáles son los problemas y desafíos que deberá resolver el proyecto en discusión?

1. Deberá especificar con nitidez el rol que cumplirán las autoridades que definirán las políticas de Estado para la materialización de las compras. Las prioridades en materia de adquisiciones militares son el último eslabón de una cadena de definiciones derivadas de una Política Nacional de Defensa. Estas definiciones deben ser tomadas por las más altas autoridades políticas y al Congreso Nacional le corresponde un rol esencial en estas definiciones. Si, por ejemplo, se establecen pisos mínimos para el presupuesto y adquisiciones se estará rigidizando la estructura presupuestaria, haciéndola depender de la trayectoria histórica y no de las definiciones político-estratégicas.
2. Un segundo problema es la ausencia de cambios en el procedimiento para la gestión de las compras militares. Si bien estas adquisiciones hoy son autorizadas por la más alta autoridad política, la ejecución directa de las compras —es decir, el vínculo con proveedores, la ejecución de las licitaciones y la formulación de contratos— está a cargo de las propias Fuerzas Armadas. El gobierno acaba de aceptar la idea de generar una nueva ley para permitir que las compras asociadas a este Fondo Plurianual se rijan por un sistema de compras diferente al recién descrito.Sin embargo, esta nueva reforma probablemente tardará en ser aprobada al menos un par de años y, además, no regulará al conjunto de adquisiciones militares, sino que a un subconjunto de adquisiciones militares (las del Fondo Plurianual) que si bien son relevantes, no involucran a la totalidad del sistema de compras. Se requeriría una reforma comprehensiva a la gestión de las compras militares, pues tal cual están reguladas en la actualidad dejan enormes espacios de discrecionalidad y potenciales abusos. El negocio de las armas en el mundo es uno de los ámbitos más sensibles a la corrupción, el pago de comisiones ilegales y el tráfico de influencias.¿Por qué el gobierno quiere aprobar de modo tan urgente esta reforma, asegurando pisos mínimos de financiamiento militar para las Fuerzas Armadas, sin avanzar en forma paralela en un sistema de gestión de las compras militares que dé garantías de control y transparencia. Entonces, se necesita incorporar un sistema de control y auditoría específico para las compras que se realizarán desde hoy y hasta el momento en que se apruebe la prometida normativa sobre gestión de compras. En la Comisión de Hacienda del Senado los senadores Montes y Lagos Weber plantearon precisamente esta inquietud (Sesión Comisión de Hacienda, 17 junio, 2019).
3. Otra cuestión relevante se refiere a permitir la existencia de “pisos mínimos” o “aportes basales” para las instituciones armadas. ¿Por qué sería este el único sector del Estado para el que se establecerían pisos mínimos en su presupuesto? ¿Qué justifica que mientras el Poder Legislativo revisa y aprueba cada año el Presupuesto de la Nación, deba autolimitar a estos mínimos su capacidad de determinar las adquisiciones de compras de armas y el presupuesto general de las Fuerzas Armadas?Pero, además, la fijación de pisos mínimos en ambos casos —de gastos generales y del Fondo Plurianual— responde a una lógica de planificación retroactiva, definiendo montos en relación a un criterio pasado. Esto es contradictorio con una planificación que debiese hacerse en torno a potenciales amenazas presentes y futuras. Así, por ejemplo, la definición de compras militares se estructuraría sobre la base de una fórmula rígida atada a los últimos seis años.  Lo anterior impide adecuaciones estratégicas de corto plazo si se modifica el escenario internacional. Si el Congreso Nacional llegase a aceptar estos pisos mínimos, se necesitaría al menos establecer cláusulas donde el mismo Poder Legislativo pueda modificar estos mínimos en virtud de escenarios estratégicos internacionales cambiantes.
4. El cuarto desafío se refiere al modo en que se distribuyen los excedentes de la Ley del Cobre. ¿Bajo qué criterios se decide esta distribución? ¿Qué sucederá con el resto de los recursos que forman parte de este excedente?El único criterio de asignación que se puede derivar de lo discutido en el Congreso es el monto histórico otorgado, pero aquello requeriría un mayor debate: ¿Refleja el monto histórico de compras militares las necesidades actuales y futuras de la Defensa Nacional? ¿Existe una evaluación de los nuevos requerimientos para la Defensa que justifique mantener ese nivel de gasto y no otro? ¿Por qué no otorgar el total de los excedentes para un periodo mayor de tiempo y, una vez cumplido ese período, evaluar el modo en que se podría mantener dicho fondo?

Ambas cámaras tendrán la responsabilidad de definir no solo el modo en que se repartirán los recursos derivados de la Ley del Cobre, sino que las condiciones bajo las cuales operará para las próximas décadas el sistema de financiamiento de las Fuerzas Armadas. En vista de los escándalos de corrupción que se han conocido en el último tiempo, se requeriría como mínimo incorporar un nuevo sistema de gestión de las compras y una discusión más sustantiva de las necesidades estratégicas actuales de la Defensa Nacional. No parece razonable una actuación política donde lo que se está haciendo es reemplazar un privilegio por otro.

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