Los conflictos y problemas que provoca el inadecuado diseño de los estados de excepción

La declaración de estado de catástrofe por los incendios forestales en Biobío demostró nuevamente el mal diseño de las normas que regulan los estados de excepción. Así lo estima el autor de esta columna, quien ejemplifica con la descoordinación que hubo entre el ministro de Defensa, el intendente y el jefe de la Defensa Nacional, respecto de la eventual adopción del toque de queda. El episodio, señala, demuestra que existe una indefinición constitucional sobre las competencias del poder civil y del militar en un estado de excepción: “En un sistema democrático (…) debiese mantenerse la autoridad civil como la principal autoridad al mando de estas extremas circunstancias. La autoridad uniformada debiese mantenerse en calidad de subordinada a las definiciones políticas”.

Un ejemplo de mal diseño institucional son los mecanismos que regulan los estados de excepción constitucional. Lo observamos en el año 2010 con el terremoto del 27 de febrero y lo volvimos a constatar ahora, a propósito del estado de catástrofe declarado por el gobierno en la Región de Biobío por los incendios forestales. Las declaraciones confusas y la descoordinación entre autoridades políticas y militares son el síntoma de esta pésima solución institucional.

Los estados de excepción constituyen un mecanismo que altera significativamente la vida democrática de un país. Bajo una circunstancia de crisis (una guerra, una catástrofe pública, una aguda conmoción interior) el Presidente de la República puede asumir una cantidad extraordinaria de poderes para enfrentar la situación que afecta al país o a una zona en particular. La concentración de poderes en la autoridad política implica restringir las libertades y derechos de la ciudadanía. Se deposita la confianza plena en la autoridad política con la esperanza de restablecer rápidamente el orden y prevenir actos vandálicos o que alteren el buen gobierno.

Son tales las limitaciones que se establecen a los derechos de las personas que el legislador optó por regular los estados de excepción en la misma Constitución. Así, en el actual texto -reformado en 2005- se regulan el estado de asamblea (en caso de guerra), estado de sitio (en caso de guerra interna o grave conmoción interior), estado de catástrofe (cuando ocurre una calamidad pública) y estado de emergencia (en caso de grave alteración del orden público o de grave daño a la seguridad de la nación).

Lo primero que llama la atención de este listado es la similitud entre los estados de sitio, catástrofe y emergencia, que regulan situaciones de grave conmoción interior o calamidad pública. En el año 2005 se discutió regular y racionalizar los estados de excepción, pero no se logró establecer un listado más ajustado a las circunstancias contemporáneas.

Señala el artículo 41 (para catástrofes) que le corresponde declararlo al Presidente de la República, informando al Congreso Nacional y que dicha institución podrá dejarlo sin efecto luego de 180 días si es que las razones que lo motivaron ya no existen.  En el caso de la declaración del estado de emergencia, los plazos son más estrictos dado que solo podrá extenderse por 15 días y su prórroga requiere del concurso del Congreso Nacional. Esta salvedad ciertamente se adoptó para evitar el abuso de poder por parte del Ejecutivo (artículo 42).

Respecto del modus operandi bajo emergencia y catástrofe, las zonas respectivas “quedarán bajo la dependencia inmediata del jefe de la Defensa Nacional que designe el Presidente de la República”. Este asumirá la dirección y supervigilancia de su jurisdicción con las atribuciones y deberes que la ley señale” (artículos 41 y 42).

¿Qué derechos constitucionales se restringen bajo estos estados de excepción? En el caso de estado de catástrofe, el Presidente de la República podrá “restringir las libertades de locomoción y de reunión. Podrá, asimismo, disponer requisiciones de bienes, establecer limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad y adoptar todas las medidas extraordinarias de carácter administrativo que sean necesarias para el pronto restablecimiento de la normalidad en la zona afectada” (artículo 44).

En el caso de estado de emergencia “el Presidente de la República podrá restringir las libertades de locomoción y de reunión” (artículo 44).

La historia política demuestra el uso y abuso del poder por parte de los gobiernos respecto de los estados de excepción. Durante gran parte del siglo XIX y XX fueron utilizados por parte del Ejecutivo para controlar no los desastres naturales, sino que a la oposición política. El conflicto político fue controlado mediante la utilización de estos mecanismos constitucionales limitando el ejercicio de las libertades y derechos básicos de reunión (Loveman y Lira 1999, Heiss 2011).

Intendente del Biobío, Jorge Ulloa

Después del retorno a la democracia en 1990 los estados de excepción han sido utilizados solo en casos de catástrofes naturales. Pero, el problema que subsiste es la inadecuada definición constitucional de competencias del poder civil y militar al establecerse un estado de excepción. Y aquello no fue resuelto en la última reforma de 2005.

Ya indicamos que al declararse la excepción, le corresponderá al Presidente o Presidenta designar un jefe de la Defensa Nacional que será la autoridad máxima del territorio declarado en emergencia o catástrofe. Hasta el momento, las autoridades civiles han nombrado a la máxima autoridad militar de la respetiva región como el encargado de la zona de catástrofe, generándose así un complejo conflicto de competencias entre la autoridad del gobierno central, el jefe de la Defensa Nacional y la autoridad política civil (el intendente).

En efecto, el 5 de febrero recién pasado se designó como jefe de la Defensa Nacional al contralmirante de la Armada Carlos Huber. Entre las funciones señaladas en el decreto Nº 68 que estableció el estado de catástrofe en la Región del Biobío, le correspondió “asumir el mando de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Pública que se encuentren en la zona declarada, para los efectos de velar por el orden público y reparar o precaver el daño o peligro para la seguridad en la zona, debiendo observar las facultades administrativas de las autoridades institucionales colocadas bajo su jurisdicción, especialmente, la del Intendente de la Región del Biobío”.

La ley orgánica de estados de excepción (Nº 18.415) establece para el jefe de la Defensa Nacional, además de la indicada de orden y seguridad pública, las de controlar la entrada y salida de la zona declarada; dictar medidas para la protección de servicios de utilidad pública; ordenar el acopio y almacenamiento de reservas de alimentos; determinar la distribución de bienes para el mantenimiento de la población; establecer las condiciones para la celebración de reuniones en lugares públicos. Pero además, tendrá por función “impartir directamente instrucciones a todos los funcionarios del Estado, de sus empresas o de las municipalidades que se encuentren en la zona (…), difundir por los medios de comunicación social las informaciones necesarias para dar tranquilidad a la población; y dictar las directrices e instrucciones necesarias para el mantenimiento del orden en la zona” (Ley 18.415, artículo 7).

Retornemos a febrero de 2019.  El gobierno, luego de establecer el estado de catástrofe en toda la Región del Biobío -con las excepciones de las comunas de Concepción y Talcahuano- designó como jefe de la defensa a un contralmirante que asumió todas las funciones recién descritas.

El 12 de febrero por la mañana, el intendente de la región, Jorge Ulloa, informó que el jefe de la Defensa Nacional había determinado establecer un toque de queda en la zona afectada con los incendios. La autoridad militar, en tanto, indicó que debido a la intensificación de los incendios “he decidido que a contar de esta noches vamos a tener toque de queda con el objetivo fundamental de evitar nuevos acontecimientos de focos de incendio de forma simultánea y, además, para que la población esté tranquila y podamos hacer los patrullajes y la prevención de forma segura” (La Tercera, 12.02.2019).

La autoridad militar efectivamente estaba ejerciendo una potestad establecida por la ley y, de acuerdo a ello, toda autoridad del Estado debió acatar aquella resolución.

Sin embargo, pocas horas más tarde de ese mismo día, fue el ministro de Defensa Alberto Espina quien desautorizó la medida, al indicar que “no hay toque de queda, nunca hubo toque de queda”.  El ministro sostuvo que lo que quiso decir el militar era que la aplicación del toque de queda era una de las opciones que manejaba: “Cuando conversé con él, me señaló que lo que había intentado expresar era que (la medida) estaba dentro de las posibilidades, pero no estaba decretada” (La Tercera, 12.02.2019).  El oficial de la Armada entregó una versión distinta a la del ministro: “Las condiciones han mejorado y se va a mantener el estado que se tiene actualmente”. Es decir, de acuerdo al jefe de la Defensa Nacional no fue un problema de mala comunicación, sino de cambio de las circunstancias en la zona.

El conflicto de competencias se hace evidente entre un encargado militar que asume la potestad absoluta sobre la zona, el intendente que mantiene algunas funciones administrativas y la autoridad política central, que jerárquicamente es la autoridad principal.

El problema entonces no es Ulloa, Espina o Huber. La dificultad es que la propia norma establece mecanismos que luego provocan tensiones institucionales evidentes.

27 DE FEBRERO, 2010

Recordemos las circunstancias políticas asociadas al terremoto que sacudió gran parte de la zona central del Chile en el año 2010. Ese evento se produjo a solo días del cambio de gobierno entre la saliente Michelle Bachelet y el electo Sebastián Piñera, quien asumiría el 11 de marzo.

Recordemos también que luego del evento telúrico hubo saqueos, principalmente en Concepción. Desde la oposición se criticó al gobierno por la demora en declarar el estado de excepción, lo que se hizo efectivo a 32 horas de ocurrido el siniestro.

Las circunstancias en este caso fueron mucho más dramáticas e involucraron una serie de dimensiones sobre las cuales se ha escrito poco, pero donde se hizo explícito un agudo conflicto de poderes entre civiles y militares (Fuentes, 2010). De hecho, los altos mandos de aquel entonces adoptaron una postura de abierto cuestionamiento hacia el gobierno.  El síndrome del “pato cojo” se hizo evidente. Examinemos lo ocurrido:

El comandante en jefe de la Fuerza Aérea, Ricardo Ortega, indicó por la prensa que dos horas después del terremoto, su institución disponía de los helicópteros solicitados por la Presidenta. Bachelet le respondió por la prensa que “tengo que imaginar que el comandante en jefe de la FACH fue mal informado. Para que yo tuviera helicóptero pasaron seis horas” (El Mercurio, 5.03.2010). Pero el jefe militar no guardaría silencio e insistiría en su punto, a dos días del cambio de mando. Sostuvo que “estábamos listos a las dos horas y era cierto eso…y no nos llegaban las instrucciones”, agregando de paso una opinión diametralmente distinta sobre el nuevo mandatario: “El Presidente [Piñera] es un hombre muy dinámico. Él es piloto y entiende rápidamente el tema de la aviación” (El Mercurio, 14.03.2010).

Terremoto 27 de febrero de 2010

En relación con la demora de la declaratoria de estado de excepción, la presidenta Bachelet sostuvo que fueron altos oficiales los que le recomendaron no declarar el estado de excepción: “(Un grupo de almirantes y generales) me dijeron que no, que no les parecía adecuado, que no era necesario aún” (El Mercurio, 04.03.2010).  Sin embargo, el jefe de Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas Cristián Le Dantec, la contradijo abiertamente por la prensa: “Yo no fui consultado” (El Mercurio, 05.03.2010).  Posteriormente insistiría: “Estábamos en condiciones de que se hiciese el decreto a partir del sábado en la tarde, teníamos todos los antecedentes entregados…pero no era decisión nuestra, yo no puedo manejar esos tiempos” (El Mercurio 18.06.2010).

Por su parte, el comandante en jefe del Ejército Oscar Izurieta también contradijo a la presidenta al indicar que le correspondía al poder político tomar la decisión: “Cuando al Ejército le dicen que actúe, y tiene el respaldo para hacerlo, lo hace rápido y eficiente” (La Tercera, 05.03.2010).  Así, los jefes militares discrepaban abiertamente de la presidenta días antes que ella dejara el mando.

En relación a la declaratoria de estado de excepción existen versiones contradictorias. Hoy sabemos, por ejemplo, que dada la magnitud de la catástrofe, el intendente de la región le pidió al jefe naval y al del Ejército que sacaran efectivos esa misma noche en vehículos0 militares para labores de vigilancia y asistencia humanitaria: 45 miembros del Ejército y 240 de la Armada estuvieron en las calles la noche del sismo (Tohá, junio 2010).

También sabemos que el subsecretario del Interior Patricio Rosende llegó a Concepción doce horas después del  terremoto y le comunicó a la presidenta su convencimiento que se requería declarar estado de excepción por los saqueos. El decreto fue firmado a la mañana siguiente (a 32 horas del terremoto). El subsecretario anunció ese día que en la noche habría toque de queda. Sabemos que el jefe de Zona Militar se mostró originalmente contrario a esa idea; pero el subsecretario y el intendente estaban convencidos de que era necesario anunciar la medida para detener la ansiedad de la población (Rosende, mayo 2010).

Dos temas sustantivos se derivan de este relato: desde el punto de vista político, algunos mandos militares buscaron explícitamente no ver afectada su imagen corporativa ni frente a la opinión pública ni frente al gobierno que se iniciaba. Salir a cuestionar y desmentir dichos de la presidenta públicamente en cualquier país democrático se llama “deliberación”. El poder corporativo de los militares pesó más que la voz de la mandataria, que pocos días después dejaría el poder.

El segundo hecho se refiere a las contradicciones que genera una norma establecida en la Constitución de 1980 y reformada en 2005, que  dice relación con los conflictos de competencia entre las autoridades civiles y militares en situación de catástrofe o emergencia. La ley centraliza y entrega toda la responsabilidad al jefe de la Defensa Nacional. Pero, al mismo tiempo, por tratarse de hechos circunscritos a ciertos territorios, la autoridad política continúa al mando del funcionamiento del Estado. La ambigüedad de la norma es tal, que se ve reflejada en los decretos que la autoridad firma y en las acciones que se ejecutan y que agudizan el conflicto de poderes.

Se requiere así una revisión sustantiva al modo en que se regulan los estados de excepción. En un sistema democrático, y particularmente en situaciones de catástrofe, debiese mantenerse la autoridad civil del gobierno regional como la principal autoridad al mando de estas extremas circunstancias. La autoridad uniformada debiese mantenerse en calidad de subordinada a las definiciones políticas. Eventualmente podrían entregársele atribuciones ejecutivas, pero las responsabilidades principales debiesen recaer en la autoridad pública de la zona, sea este un gobernador provincial o en el futuro gobernador regional.  Un mal diseño institucional tensiona el sistema de decisiones, lo hace contradictorio y hasta ineficaz. En situaciones de aguda crisis se requiere establecer con nitidez quién manda, a quiénes responde y cuáles son sus atribuciones específicas.

La solución actual para los estados de estados de excepción es el peor de los mundos, por cuanto no ayuda a responder ninguna de estas tres interrogantes de un modo prístino. Y no queremos que en el futuro se produzca un conflicto de competencias entre la autoridad civil y una militar.

Referencias

Fuentes, Claudio. 2010. Inercias que resisten terremotos. Presentación en “Presidential Session: Geological and Political Earthquakes in Chile”.

Latin American Studies Association, LASA (Toronto, Canadá, 6-9 de Octubre, 2010)

Heiss, Claudia. 2011. Presidents Unleashed. Emergency powers in the case of Chile. Tesis de doctorado. The New School for Social Research.

Loveman, Brian y Elizabeth Lira. 1999. Las suaves cenizas del olvido. Vía chilena de reconciliación política 1814-1932. LOM ediciones.

Rosende, Patricio. Declaración del subsecretario Patricio Rosende ante Comisión Investigadora Cámara de Diputados. 19 de Mayo, 2010.

Tohá, Jaime. Testimonio del ex intendente, Jaime Tohá ante Comisión Investigadora de la Cámara de Diputados. 9 de Junio, 2010.