Hogares de menores: acta del Poder Judicial revela la incompetencia del Sename

F. N. tiene tres años y lleva más de un mes viviendo en un hogar del Servicio Nacional de Menores (Sename). Está ahí porque ni su madre ni su padre pueden asumir su custodia. En rigor, la madre no puede ni quiere. Trabaja de noche, es alcohólica y no es capaz de proporcionarle a su hijo lo mínimo: alimento y abrigo. Cada vez que ella ya no quería cuidar a su hijo, el padre lo recibía. Hasta que a fines del año pasado, él decidió hacer una denuncia por abandono ante Carabineros, para asumir oficialmente la custodia de F.N. Mientras la denuncia estaba en trámite, empeoraron las cosas: el padre, quien había pasado parte de su infancia y juventud en centros del Sename, se involucró en un robo con intimidación que llegó a los tribunales y ya no pudo hacerse cargo de su hijo.

La situación de abandono de F.N. llegó a principios de este año a un juzgado de familia de San Miguel. A la audiencia asistió su madre y también su abuela materna, la única de la familia que quiere y puede quedarse con F.N. Y se lo llevó a su casa. Pero la alegría le duraría poco. Porque en la segunda audiencia que tuvo a F.N. como protagonista principal, el juez decidió que tampoco la abuela materna era apta para su custodia y ordenó que fuera internado en un hogar del Sename. La razón: ella también tenía su expediente en esos tribunales, ya que, siendo muy joven, los siete hijos que tuvo sucesivamente fueron a parar a hogares del Sename porque no tenía con qué mantenerlos.

La abuela materna ahora vive en otras condiciones. Tiene una pareja consolidada y ambos trabajan de manera estable, una vivienda y sí pueden cuidar a F.N. Pero serán los Tribunales de Familia los que decidirán su destino.

El juez que deberá decidir la situación de F.N., se enfrenta a un primer problema: no hay ninguna norma que defina qué significa una “vulneración de derechos grave”, un concepto que se utiliza en los juicios de menores en situación de riesgo o abandono. Por lo tanto, quedan a criterio de los jueces las medidas a adoptar. Y estas van desde la separación del niño de su familia para dejarlo “bajo protección” de un hogar del Sename, hasta el estudio a fondo de los miembros del grupo familiar para explorar la posibilidad de que uno de ellos tenga o adquiera las aptitudes para su custodia.

Como la decisión queda en manos de un juez, entonces aparece un segundo problema en la norma del sistema de protección, pero esta vez para el menor y/o su familia. Porque la ley no exige que los afectados tengan un abogado que los represente. Y como la gran mayoría de los niños y las familias que llegan a esos juzgados son vulnerables y con escasa educación, no saben que pueden solicitar apoyo legal y dónde acudir para ello.

CIPER tuvo acceso a las estadísticas de sentencias en causas de protección en la Región Metropolitana desde enero de 2015 hasta abril de 2016 (ver nómina). Las frías cifras de esa planilla dan cuenta de una cruda realidad: 205 jueces para analizar y fallar respecto a 27.075 causas. Y como veremos más adelante, el sistema hace que algunas veces la situación de un mismo niño abra más de una causa.

CIPER investigó en la trastienda de los Tribunales de Familia, allí donde la calificación de un juez depende del número de sentencias que firmó en el menor lapso de tiempo. Una vía para obtener la máxima evaluación y con ello acceso a capacitación y otros beneficios: el futuro de su carrera en el sistema judicial.

Esa planilla da cuenta de otros hechos que requieren una explicación. Por ejemplo, allí aparecen cuatro jueces que dictaron entre 821 y 1.568 fallos desde enero de 2015 hasta abril de este año. El resto de los 201 jueces, tiene un promedio de 70 sentencias en ese mismo período.

SENTENCIAS SIN AUDIENCIAS

El sistema de protección para niños en situación de riesgo se echa a andar cuando hasta una comisaría de Carabineros, como ocurre generalmente, llega una denuncia. La policía luego envía el parte de esa denuncia al juzgado de familia que corresponda al lugar donde se encontró al niño para el que se pide protección. Allí será un juez quien debe acoger o rechazar la demanda. Si la acoge, el juez deberá ordenar una audiencia, donde escuchará a las partes y revisará las evidencias que se acompañan. Al final de ese proceso, que es corto, el juez tomará una decisión: si aplica o no una medida de protección.

Es en ese punto donde CIPER detectó un tercer problema en el sistema. Como los jueces están presionados por la carrera de quién dicta más sentencias, la decisión de aplicar o no una medida de protección se dicta, en algunos casos, sin realizar la audiencia respectiva. Solo se revisa en el SITFA, el sistema donde se encuentran todas las causas de familia, si el niño en cuestión ha sido objeto antes de otra denuncia y antecedentes de los padres. Y a veces, el juez llama a la consejera técnica del tribunal para que se comunique con el denunciante y pida más información. Generalmente, por la premura, esa comunicación es telefónica. El resultado es que la sentencia se dicta sin escuchar a ningún familiar y sin siquiera una aproximación personal entre el juez y el niño.

Acceder al método y la rutina con que los jueces de familia adoptan decisiones que afectan la vida de miles de niños y de sus familias, es muy difícil. Aunque lo que ocurre adentro de esos tribunales es un comentario recurrente en pasillos y oficinas, la experiencia de años ya enquistada les indica a esos magistrados que denunciar las malas prácticas les puede significar ser mal evaluados y, finalmente, ser conducidos a la puerta de salida de esos tribunales. De allí que los jueces con los que habló CIPER pidieran reserva de sus identidades. Uno de ellos explicó el curso que sigue una causa de protección:

Arturo Klenner

-Si uno mira el universo de causas de protección, en la mayoría se acoge la denuncia. El juez estima que hay méritos, de acuerdo al parte, y lo grave es lo que viene después, porque los casos que pasan a una audiencia preparatoria son una minoría. En la fase previa a la audiencia el proceso termina para un grupo grande. Porque las causas que pasan a juicio son las realmente muy graves, muy pocas. El resultado es que muchas veces, sin siquiera una audiencia, con estas mínimas diligencias, el niño sale de allí con una medida de protección encima que significa que, de la noche a la mañana, le dicen que su vida cambiará ya que será incorporado a un programa de protección, que su familia será intervenida. Y todo eso se ejecuta sin que nunca su situación sea examinada a fondo por un tribunal.

El relato de esta jueza de familia de Pudahuel, CIPER lo escuchó casi con las mismas palabras de otros jueces de Santiago y San Miguel. Casi todos identifican en el foco de las malas prácticas al Centro de Medidas Cautelares (CMC), dependiente de la Corte de Apelaciones de Santiago, que dirime las medidas de protección de esa jurisdicción. Un relato que se ve avalado por las estadísticas enviadas a CIPER por el Poder Judicial.

Del listado de las sentencias que dictaron 69 jueces del CMC entre enero de 2015 y abril de 2016, hay seis que se encumbran por sobre el resto en “eficiencia”. El primero de la lista es el juez coordinador del CMC, Arturo Klenner Gutiérrez, con 1.568 sentencias. En abril pasado, Klenner batió su propio récord mensual: 277 fallos. Lo siguen, la magistrada Jessica Arenas Paredes, con 1.069; Karen Hoyuelos De Luca, con 1.027; Johana Sepúlveda Coria, con 821; Gloria Negroni Vera, con 701 (de las cuales 332 fueron dictadas en enero de este año); y Constanza Feliú Slater, con 470 sentencias. Entre estos seis jueces suman en 16 meses un total de 5.656 sentencias en casos de protección.

Si bien esas estadísticas no indican si se tomaron o no medidas de protección ni de qué tipo, sí muestran que, de las 27.075 causas, 19.128 -más de la mitad- terminaron en sentencia. Dada la cantidad de fallos y los 16 meses del período en que se adoptaron, todos los jueces de familia que entrevistó CIPER concluyeron que es imposible que todas ellas hayan sido dictadas luego de hacer una audiencia y estudiado bien cada caso.

Que se falle en los Tribunales de Familia sin audiencia previa en la mayoría de los casos, no es novedad para la Corte Suprema. En 2013 una investigación hecha por el Poder Judicial y la Unicef, cuyo informe fue investigado y publicado por CIPER (ver reportaje de CIPER), dejó al desnudo la crisis terminal en que se encontraba el Sename y también la responsabilidad del Poder Judicial en no dar debida protección a los niños en situación de riesgo o abandono.

La comisión de jueces de familia (la llamaron “Comisión Jeldres”) que recorrió los centros bajo tuición del Sename, descubrió niñas que eran explotadas sexualmente por los propios educadores de los hogares (Arica), decenas de menores sin atención médica mínima, maltrato y consumo de drogas al interior de los centros y un listado de problemas de tal gravedad, que desató un escándalo. Se constituyeron dos comisiones investigadoras en la Cámara de Diputados, e incluso se acusó por notable abandono de deberes al ministro Héctor Carreño, encargado por la Corte Suprema de supervigilar la marcha de los Tribunales de Familia.

En un intento por parar la escalada de acusaciones, se frenó la publicación del informe de la “Comisión Jeldres”, que no había tenido respuesta ni del Sename ni del Poder Judicial, aunque ya CIPER había informado de gran parte de su contenido. Y finalmente, el 14 de marzo de 2014, la Corte Suprema dictó un Auto Acordado imponiendo nuevas reglas para el funcionamiento de los Tribunales de Familia en casos de protección de menores (ver Auto Acordado).

Transcurridos dos años de aquel dictamen, los procedimientos aplicados por los jueces de familia indican que el sistema sigue fallando. No hay rastro de los nuevos “principios rectores” que allí se ordenaron, como el que los jueces debían velar por el derecho de los niños a ser oídos, y que la internación en centros del Sename debía ser siempre una última instancia, luego de considerar todos los antecedentes.

Héctor Carreño

Y si bien se ejecutó la orden de la Suprema, de organizar un sistema de registro único para mejorar el seguimiento de las causas, lo que se obtuvo no fue lo que se esperaba. La instrucción obligaba a los jueces de familia a incorporar toda la información pertinente de una causa en una carpeta que va a ese registro, el que debía estar conectado con las fichas de cada niño que está bajo protección del Sename y que debía ser mantenida por los funcionarios de este servicio. Como esa conexión nunca se hizo, no hay una carpeta que contenga toda la información de los niños en tribunales y en los hogares a los que se los envía, lo que impide el seguimiento en el sistema de protección.

A ello se suman otros incumplimientos del instructivo de la Corte Suprema.

Se dispuso que los jueces de familia debían visitar los hogares bajo tuición del Sename cada seis meses. Jueces y abogados que tienen acceso a esos informes indicaron a CIPER que el problema es que las visitas se hacen, pero la información recogida es superficial y no permite una fiscalización a fondo. Además, los centros del Sename también incumplieron el instructivo de la Corte Suprema. Los informes que debían enviar cada tres meses a los Juzgados de Familia, indicando si se cumplen las medidas de protección dictadas para cada niño bajo su custodia, son casi inexistentes.

Lo grave es que después de todo el escándalo que provocó en 2013 la extrema vulnerabilidad en que se encontraban los niños bajo protección del Sename y los problemas en los Juzgados de Familia, nadie en la Corte Suprema revisó si se cumplían sus órdenes. A la Cámara de Diputados el problema dejó de preocuparle.

Para los jueces de familia uno de los factores que agrava la precariedad en que funciona el sistema de protección, es el énfasis impuesto por la cúpula del Poder Judicial en las metas de gestión que se les exigen a los jueces.

Para 2015, por ejemplo, los Tribunales de Familia de Santiago debían cumplir con la meta de un 92% de causas terminadas del total que ingresaron. A fines de cada año, los ministros de la Corte de Apelaciones revisan los antecedentes y califican a los jueces. La vara: el número de sentencias dictadas.

-Los ministros siempre se fijan en el número de sentencias dictadas. Y mientras más sentencias, mejor nota y la posibilidad de estar en la lista de sobresalientes. Eso no es solo una cuestión de ego, también significa acceso a becas y capacitaciones, avanzar… -explicó un juez de San Miguel a CIPER.

UN NIÑO FRENTE A VARIOS JUECES

D.C. tenía poco más de cinco años cuando fue internada en un hogar del Sename en 2010. Sus padres fueron denunciados por negligencia cuando uno de sus hermanos, de dos meses, murió de virus sincicial. Un juez de San Miguel decidió su internación y la de dos de sus hermanos, todos en hogares distintos. La sentencia ordenó además terapia para D.C. y su familia hasta que los padres pudieran hacerse cargo de sus hijos. En ese momento su padre y su madre tenían trabajos inestables y vivían hacinados en el departamento de su abuela, que fumaba mucho.

Meses después, los funcionarios del hogar donde fue enviada D.C. denunciaron que la niña no era visitada por sus padres. Solicitaron que fuera declarada admisible para el proceso de adopción. Un Tribunal de  Familia de Santiago le abrió a D.C. un nuevo expediente. Así, mientras la familia iba a terapia acatando la primera orden judicial, otro tribunal iniciaba un proceso que iba en dirección opuesta: separarla definitivamente de sus padres.

Finalmente, la Corte de Apelaciones determinó que la situación de la familia había mejorado: había conseguido un subsidio habitacional y mostraba mejor relación con los niños y compromiso con la terapia. Lo más importante fue lo que se descubrió en el segundo proceso. La ausencia de los padres a las visitas de D.C. tenía una razón: como los tres hijos estaban en distintos hogares del Sename, muy distantes entre sí, era imposible cumplir con las visitas a los hijos, asistir a terapia y además trabajar para poder demostrar que eran aptos para hacerse cargo de sus hijos. Ese informe fue clave para que la corte revocara la orden que incorporaba a D.C. a los procesos de adopción.

El desorden evidente que vivió D.C., y su familia tiene una explicación: la falta de un sistema que impida que un niño tenga abiertas simultáneamente dos causas en distintos tribunales. El problema puede ser peor: un mismo niño puede pasar por varios jueces en un mismo juzgado. Ello obedece a lo que en tribunales llaman la “no radicación”, y que establece que los jueces de familia roten entre causas de protección y de otros asuntos, como divorcios, alimentos, etc. Un juez de familia de Pudahuel, lo explica así:

-La no radicación significa que yo no me puedo quedar con una causa. Hasta 2010, yo seguía una causa desde que la iniciaba hasta que la terminaba. Incluso más allá: me preocupaba del cumplimiento de las protecciones, porque yo como juez era responsable de ese niño. Eso ya no pasa. Y como todo el sistema está en función de la celeridad, se decidió la “no radicación” a rajatabla. No pensaron en que, especialmente en protección, el seguimiento es muy necesario. Si el niño pasa de juez en juez, yo lo pierdo, me olvido. Con eso, además, se produce otro efecto nefasto: lo que yo dicto hoy, mañana otro juez lo puede revocar sin problemas.

SIN DEFENSA

F.N. y D.C. son sólo dos de los miles de niños que cada año pasan por el sistema de protección. Ambos tienen otro punto en común: consiguieron un abogado que velara por sus derechos. Una excepción. La modificación de 2008 a la Ley de Tribunales de Familia no exige la presencia de un abogado en las causas de protección.

Según un juez de familia entrevistado por CIPER, la mayoría de las causas de protección que llegan a audiencia, se fallan sin abogado. Esto, indica el juez, le da un poder a los magistrados ante el cual las familias no tienen armas: “Si eres juez, llegas a las 8:30 al tribunal, ves las audiencias que tienes en materia proteccional, con la mamá, el papá, o ambos si es el caso, sin abogado, y tú decides. Aplicas una medida, internas niños, y como no hay abogado, nadie apela y nada de esto llega a las cortes. El juez decide”.

El relato de este juez de familia, que fue corroborado por otros magistrados, indica que los jueces de esta área casi no tienen fiscalizador. Y el rol que en teoría debieran ejercer los tribunales superiores, como la Corte de Apelaciones y la Corte Suprema, no funciona, porque rara vez una causa de protección llega a esas instancias.

El problema es mayor, porque las ofertas de defensa pública para el sistema de protección son pocas. Está la Corporación de Asistencia Judicial (CAJ), los Programas de Representación Jurídica (PRJ), dependientes del Sename; los abogados de la Oficina de Protección de Derechos (OPD) de los municipios; y los estudiantes de cuarto y quinto año de Derecho de las clínicas jurídicas de las universidades. Según un abogado y académico experto en Derecho de Familia, en todas estas unidades de apoyo jurídico la mayoría de los abogados que allí trabaja, tienen poca preparación y, además, tienen tantos casos a cargo, que es imposible que puedan hacer una defensa en profundidad:

– Con las cosas como están, es imposible que los abogados hagan lo que el sistema indica: que  entreviste al niño del que se pide protección, que intervenga y aporte antecedentes en la audiencia respectiva, que le pida al juez que escuche al niño, que si se toma una decisión que significa internarlo, la estudie bien y si no corresponde, apele. Es decir, que haga todo lo debido para conocer bien y a fondo la real situación de abuso o riesgo del menor. Y claro, para eso hay además que pagarle bien a ese abogado –explicó a CIPER el abogado y académico.

INFORMES QUE NO LLEGAN

Se supone que cuando un juez ordena la internación de un niño en un centro del Sename, debiera recibir cada tres meses un informe de ese servicio indicando si se está cumpliendo la medida de protección que ordenó y en qué condiciones: si el niño y su familia van a terapia, los avances de esas reuniones, el estado anímico y de salud de ese niño. Con esa información, los jueces deberían poder definir si mantener, cambiar o revocar la decisión judicial que lo afecta.

Aunque la Corte Suprema le ordenó al Sename el envío trimestral de esos informes, los hogares rara vez lo hacen. Por esa razón, en muy pocas ocasiones se revisan las medidas de protección dictadas por un juez, y la más importante es la internación en un hogar. Según explicó a CIPER una jueza de familia de Santiago, el control que pueden tener sobre lo que pasa con los niños una vez dictada la sentencia, es casi nulo:

-Los hogares tienen la obligación de mandarnos un informe cada tres meses, pero no los mandan jamás. Uno advierte que le pasó algo malo a un niño recién cuando llega un informe porque pasó algo malo, o porque viene la mamá o un familiar a denunciarlo, o porque el mismo niño se escapa y va a parar de nuevo al tribunal.

La única vía que les queda entonces a los jueces de familia para fiscalizar cómo están los niños que han sido internados, son las visitas que deben hacer cada seis meses a los hogares. Tampoco sirven de mucho. Según un juez de familia de San Miguel, esas visitas son más bien administrativas: el juez llega al hogar, ve la infraestructura y luego les pregunta a los niños si alguien quiere hablar con él: “Pero eso no sirve de mucho, porque si visito, por ejemplo, un centro en Pudahuel, ahí puede haber tres niños que corresponden a nuestro tribunal y todos los demás son de otros tribunales. Eso significa que lo que pase con las causas de esos niños que corresponden a otros tribunales, no depende de mí”.

LOS COMPROMISOS NO SE CUMPLEN

Para entregar alguna solución luego del lapidario informe de la “Comisión Jeldres”, el 28 de noviembre de 2014 se firmó un Convenio de Cooperación Interinstitucional entre la Corporación Administrativa del Poder Judicial, el Ministerio de Justicia y el Sename. El objetivo principal de este convenio era mejorar la comunicación entre los distintos órganos del Estado, principalmente a través de sus sistemas de información y seguimiento de causas (ver convenio).

CIPER accedió a todos los oficios respecto de materias de protección de los últimos dos años del Poder Judicial. Y en ellos queda claro que los avances para cambiar la situación de los más de 100 mil niños y adolescentes en situación de abandono o riesgo, y que están en alguno de los programas del Sename (según las últimas estadísticas de 2014), son escasos. Incluso, según esos mismos documentos, la aplicación del Auto Acordado de 2014 de la Corte Suprema, ha sido mínima.

Dos meses después de firmado el acuerdo se constituyó la “mesa técnica” que debía ejecutar los compromisos adquiridos del convenio. Así lo informó el 26 de enero pasado la ministra de la Corte Suprema, Rosa María Maggi (reemplazó al ministro Carreño en la fiscalización de los Tribunales de Familia), en un oficio enviado a la ministra de Justicia Javiera Blanco.

A pesar de la urgencia que se evidenció en 2013 por mejorar el sistema de protección, nueve meses transcurrieron después de la constitución de la “mesa técnica” sin que se registrara alguna actividad. Otro oficio de la ministra Maggi da cuenta que solo el 29 de octubre se “reactivó el trabajo de la mesa técnica”. Hubo tres reuniones entre el 18 de noviembre de 2015 y el 13 de enero de 2016.

Y en ellas, según informó Rosa María Maggi a la ministra Javiera Blanco, “fue posible evidenciar que el Servicio Nacional de Menores no cumplió ninguno de los compromisos acordados, lo que significó la suspensión de la reunión”. Y así fue, porque la última reunión de la “mesa técnica” del 13 de enero pasado duró solo 15 minutos.

En el acta respectiva quedó la constancia de la incompetencia del Sename. El servicio encargado de la protección de los niños en situación de riesgo o abandono no pudo informar en esa reunión sobre las dos tareas que le fueron ordenadas: el avance en el registro de información sobre la situación de cada menor que los hogares deben ingresar en el sistema informático del servicio (SENAINFO); y el diagnóstico de los avances que cada una de las instituciones debía tener para esa reunión.

Rosa María Maggi

Sobre el incumplimiento del primer compromiso, los representantes del Sename presentes (la sicóloga Fabiola Barros y el abogado Claudio Contreras) afirmaron: “Las personas encargadas no pudieron participar de la reunión y, por ende, no lo tenemos actualizado”. Respecto del diagnóstico, dijeron: “No tenemos respuesta para el diagnóstico debido a que éste se encuentra en construcción por parte del Departamento de Planificación y, por ende, no tenemos conocimiento de cuándo podrá estar listo” (ver documento).

Al final del acta, quedó estampada la siguiente frase: “En vista de que Sename no cumple con ninguno de los compromisos acordados para esta reunión, se pone termino a la misma señalando que no se harán nuevas reuniones mientras no se cuente con los productos comprometidos por el Sename”.

A pesar de la constatación que tuvo en sus manos la magistrada Rosa María Maggi del casi nulo cumplimiento por parte del Sename y del poco avance en los Tribunales de Familia de lo ordenado por la Corte Suprema en su Auto Acordado de 2014, el 13 de marzo de este año la misma ministra le envió un informe al presidente de la Corte Suprema, Hugo Dolmestch, que indica exactamente lo contrario. Sobre los avances más importantes de la Unidad de Apoyo a la Justicia de Familia, Maggi afirmó:

“Durante el año 2015 se han desarrollado actividades orientadas a la correcta implementación del Acta (Auto Acordado), en particular la adecuada utilización de los formularios denominados ‘fichas’ que el acta dispone sean completados, y al uso correcto de las nomenclaturas en las causas de protección (P) y causas de cumplimiento de medidas de protección (X)” (ver documento).

Los jueces de familia entrevistados por CIPER están de acuerdo: “El Auto Acordado de la Corte Suprema no ha tenido, en la práctica, ningún efecto. Nadie lo aplica”. Uno de los abogados que interviene en el sistema es más duro aún: “Visto lo que ha sucedido en estos dos años, lo que está detrás de ese Auto Acordado aparece como la reacción de defensa corporativa del Poder Judicial después del informe Unicef-Poder Judicial de 2013. Nada más que eso”.

Mientras tanto, 15 mil niños (cifras de 2014) siguen hacinados y desprotegidos en los hogares del Sename. Tal cual lo demostró la muerte de Lissette en el Hogar Galvarino del Sename en abril de este año.