Grandes ausentes de la reforma tributaria: contribuciones y Ley de Rentas Municipales
09.09.2014
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09.09.2014
La Reforma Tributaria impulsada por el gobierno abarca varias materias que afectan rentas y mercados que tienen una expresión típicamente urbana. Entre ellas se cuentan la aplicación del IVA a la construcción, el impuesto a la valorización de bienes raíces y el término del beneficio fiscal por el pago de Contribuciones de Bienes Raíces a actividades que declaran impuesto a la renta de primera categoría.
Sin embargo, ni en la propuesta de reforma ni en el debate ni en el protocolo de acuerdo se han mencionado aspectos centrales de las Contribuciones de Bienes Raíces y de la Ley de Rentas Municipales que se deben revisar, ni los problemas de financiamiento por los que atraviesan la mayoría de los municipios chilenos.
La Contribución de Bienes Raíces o Impuesto Territorial es la principal fuente de ingresos de los municipios en Chile, al igual que en la mayor parte de los países del mundo. Su recaudación depende de la cantidad de bienes afectos, del valor de esas propiedades y de la tasa de impuesto que se les aplique. El giro de las Contribuciones en el año 2013 fue de $775.831 millones (en moneda del 1 de enero de 2014), lo que constituye un 27% del total de ingresos recibidos por los municipios.
Un aspecto que sería bueno someter a revisión es la norma que establece que cada vez que se hace un reavalúo de bienes raíces, la recaudación de la Contribución de Bienes Raíces no puede aumentar en más de un 10% respecto de lo recaudado en el semestre inmediatamente anterior al reavalúo. Si al realizar un reavalúo la recaudación estimada sobrepasa un 10 %, entonces se procede a disminuir la tasa de las contribuciones o se aumenta el valor del mínimo exento de avalúo para el pago de contribuciones, o ambos simultáneamente, a fin de cumplir con esta norma.
Eso es lo que ha sucedido con los reavalúos de los años 1995, 2006 y 2013-2014.
En el caso del reavalúo 2013-2014 se aplicó esta norma porque en el periodo 2006-2014 el precio de las viviendas en Chile aumentó en aproximadamente un 40%. Si se supone que todas las propiedades aumentaron su valor al mismo ritmo que las viviendas, se podría estimar que, sin disminuir la tasa de las contribuciones ni aumentar el mínimo exento de las viviendas y los demás destinos de edificación, el aumento de la recaudación podría haber sido al menos tres veces mayor.
El mínimo exento para el uso habitacional aumentó desde UF 627 en el año 2005 a UF 815 a partir de enero de 2006 y luego subió hasta UF 861 a principios de 2014.
La tasa anual del impuesto para los bienes raíces destinados a la habitación es actualmente de 0,98% en la parte de la base imponible que no exceda de UF 3.077, y de 1,143% en la parte de la base imponible que exceda del monto señalado y una sobretasa anual de beneficio fiscal de 0,025%.
Previamente, entre el 2006 y el 2013 a las propiedades con uso habitacional con un avalúo superior a UF 2.912 se les aplicaba una tasa del 1,0% hasta ese monto y de un 1,2% a la parte que exceda esta cantidad. Hasta fines del 2005 estas tasas eran de 1,2% y 1,4%, respectivamente.
Una consecuencia de aumentar el valor del avalúo mínimo exento de las propiedades, ha sido la disminución de las propiedades afectas. Con el reavalúo de 2006 hubo 54.094 predios que pasaron de afectos a exentos y con el reavalúo del año 2014 hubo 104.562 predios que pasaron de afectos a exentos. El resultado de estas decisiones de política pública es que en la actualidad no pagan contribuciones alrededor de un 80% de las viviendas en Chile. La cosa es peor aún, porque del 20% de las viviendas que sí pagan, un altísimo porcentaje tiene al menos una exención parcial por concepto del DFL 2.
El resultado de estas decisiones de política pública es que en la actualidad no pagan contribuciones alrededor de un 80% de las viviendas en Chile. La cosa es peor aún, porque del 20% de las viviendas que sí pagan, un altísimo porcentaje tiene al menos una exención parcial por concepto del DFL 2.
No es razonable que este altísimo porcentaje de viviendas no haga ningún aporte al financiamiento de los municipios en que se localizan, especialmente al considerar que este incremento en la cantidad de viviendas exentas se da en un contexto en que el ingreso real de los hogares se ha más que duplicado en términos reales en los últimos 25 años. Eso significa que los hogares estarían en mejores condiciones de hacer un aporte al financiamiento de los servicios básicos locales. Pero las decisiones de política pública los alejan cada vez más de esta responsabilidad.
Esta realidad hace mucho menos sentido si se tiene en consideración que lo que aumenta de valor es el terreno, porque a no ser que se hagan mejoras en las estructuras físicas, el valor de las edificaciones decae con el tiempo como consecuencia del deterioro y la obsolescencia física y funcional. Significa, en lo fundamental, que en la medida que el aumento en el precio de los terrenos constituye la principal fuente de valorización de las propiedades, el origen de esa valorización no tiene como contraparte ningún esfuerzo productivo de sus propietarios. Se trata de la capitalización de los beneficios del desarrollo urbano. Por lo tanto, se hace aún menos justificable que la proporción de viviendas que pagan Contribuciones de Bienes Raíces sea tan reducida, especialmente cuando ha habido una tendencia sostenida al aumento del ingreso.
Será difícil concebir un desarrollo urbano sostenible cuando las políticas públicas fomentan, como en este caso, una cultura de la gratuidad más que de la solidaridad y del compromiso en el financiamiento de las ciudades.
Es cierto que si se ampliara la base de cobro de la Contribuciones de Bienes Raíces se afectaría a la clase media, pero ellos también son ciudadanos con deberes y responsabilidades.
Esta exigua base de cobro se hace extensiva a otros ámbitos, como, por ejemplo, el cobro por concepto de aseo domiciliario (retiro de basura) que se hace junto al de las Contribuciones de Bienes Raíces. Cuando las viviendas no pagan Contribuciones, dicho cobro debe hacerlo en forma directa cada Municipalidad. También es un hecho conocido que los municipios son malos cobradores y que la recaudación por este concepto es marginal en muchos casos.
Hay en el Impuesto Territorial muchos aspectos que corregir para tener una legislación tributaria más equitativa y menos arbitraria. Por ejemplo, la norma vigente (Resolución Exenta del SII N°108 del 27 de diciembre de 2013) contempla un factor de ajuste para el valor unitario de la construcción de propiedades habitacionales. Sólo las viviendas ubicadas en las comunas de Zapallar, Viña del Mar, Santo Domingo, Concepción, Santiago, Providencia, Ñuñoa, La Reina, Las Condes, Vitacura y Lo Barnechea, no tienen factor de corrección. En todas las demás el avalúo fiscal de las edificaciones se corrige a la baja con un factor que va entre el 10% y el 60% sólo en razón del municipio en que se ubica la vivienda. Significa que un mismo tipo de vivienda, de la misma calidad, construida con los mismos materiales, con el mismo costo de edificación, tiene rebajas en el avalúo fiscal de la edificación según la comuna en que fue construida. Así, por ejemplo, una vivienda ubicada en Til Til tendrá un avalúo 60% inferior a otra vivienda exactamente igual ubicada en alguna de las comunas mencionadas más arriba, aunque ambas tengan el mismo costo de edificación.
Esto es lo que en términos jurídicos se tipifica como discriminación arbitraria. Y en este caso afecta gravemente el financiamiento municipal y un principio básico de equidad tributaria sin ningún fundamento conocido.
Más arbitrario aún es el factor de corrección que incrementa el valor unitario de las edificaciones en bienes raíces destinados al comercio, oficinas y hotel-motel, ubicados en las áreas comerciales más importantes de las comunas de Valparaíso, Viña del Mar, Santiago y Providencia, el que puede llegar a ser hasta de un 50% del avalúo fiscal de la edificación de inmuebles iguales ubicados en otras comunas o destinados a otros usos. ¿Cómo se justifica este mayor avalúo de las edificaciones? ¿Por qué en esas comunas y en otras no? Es un misterio que sería bueno aclarar y corregir.
Otro aspecto que sería importante revisar es la determinación del uso de suelo de las propiedades por parte del SII y la aplicación de la sobretasa del 100% de la Contribución de Bienes Raíces a los sitios eriazos.
No pagan sobretasa del 100% de las contribuciones los terrenos con designación de uso agrícola, incluso si están ubicados dentro del límite urbano de las ciudades.
Hay en las comunas del Gran Santiago terrenos eriazos que tienen designación de uso agrícola, que no sólo no pagan sobretasa del 100% por estar baldíos, sino que además tienen un avalúo agrícola que es normalmente del orden de un 1% del avalúo de terrenos con designación de uso urbano ubicados en los mismos sectores de la ciudad.
Muchos miles de hectáreas fueron incorporadas en la década del 2000 dentro de los límites urbanos de las ciudades chilenas y mantienen designación de uso agrícola. Tienen avalúos de terreno agrícola que son insignificantes en relación a aquellos que tienen designación de uso urbano a pesar de los notables incrementos de valor que les ha reportado su incorporación a las ciudades. Para dar una idea de la magnitud de este fenómeno, considérese que en la Región Metropolitana hay unas 50.000 hectáreas de terrenos baldíos dentro de los límites urbanos, muchos de los cuales tienen designación de uso agrícola. En el Gran Concepción son más de 40.000 hectáreas; en el Gran Valparaíso son más de 30.000 hectáreas; en Puerto Montt son más de 6.500 hectáreas y en la mayoría de las ciudades de tamaño medio suman varios miles de hectáreas.
En todos estos casos la norma de planificación que incorpora los terrenos dentro del límite urbano ha generado grandes fortunas y, sin embargo, estos propietarios no hacen prácticamente ninguna contribución a la ciudad a través del pago de Contribuciones de Bienes Raíces y tampoco pagan sobretasa de sitios eriazos.
Hay en esta materia una norma de excepción que resulta incomprensible. Una modificación relativamente reciente a la Ley de Rentas Municipales establece que, en el caso de proyectos de subdivisión o loteo con una superficie superior a 50 hectáreas, es decir, 500.000 metros cuadrados, la sobretasa del 100% a los sitios eriazos se aplicará a los sitios resultantes sólo después de 10 años de recibidas las obras de urbanización. Es algo que se debe corregir a fin de que los posibles casos que se pudieran beneficiar con esta norma de excepción en perjuicio de las finanzas municipales, tengan un tratamiento similar al de todas las propiedades urbanas en Chile.
La citada Resolución N° 108 del SII establece los criterios y metodologías para la determinación de los valores de las edificaciones y los terrenos. Dedica 27 páginas a las edificaciones, con un nivel exquisito de detalles. Sólo dedica cuatro páginas a la determinación de los valores de suelo, en las que se detallan los factores de corrección, pero no se informa cómo se determinan los valores fiscales de los terrenos.
hay cuestiones a lo menos extrañas en el resultado del reavalúo de terrenos de 2013. Por ejemplo, disminuyeron los avalúos fiscales de los terrenos en todos los barrios de La Dehesa al comparar con los que entraron en vigencia en el año 2006, en circunstancias que es un hecho conocido que La Dehesa registra un boom inmobiliario en los últimos años.
En otras fuentes de información, el SII establece que para realizar el reavalúo, se hace una vasta recopilación de valores comerciales a partir de cuatro fuentes: tasaciones comerciales, en especial las procedentes de bancos e instituciones financieras; valores de transferencias de propiedades urbanas; avisos de prensa, con información de oferta de venta de bienes raíces, y otras fuentes, como instituciones o personas relacionadas con el sector inmobiliario (universidades, entidades fiscales o privadas, tasadores bancarios, corredores de propiedades, entre otras).
Pero no se ha informado a la ciudadanía cómo se utiliza esa información y cuál es la metodología aplicada para establecer los avalúos fiscales de terrenos. Sería bueno que lo hicieran, porque hay cuestiones a lo menos extrañas en el resultado del reavalúo de terrenos de 2013. Por ejemplo, disminuyeron los avalúos fiscales de los terrenos en todos los barrios de La Dehesa al comparar con los que entraron en vigencia en el año 2006, en circunstancias que es un hecho conocido que La Dehesa registra un boom inmobiliario en los últimos años.
También sería bueno que se informara en qué porcentaje del valor comercial de las propiedades se establece el avalúo fiscal, porque en la práctica se han identificado propiedades en que el avalúo fiscal constituye un 15% del valor comercial y otras en las que el avalúo fiscal sobrepasa el valor comercial. Esto tiene consecuencias sobre la equidad tributaria, pero también sobre la recaudación de la Contribución de Bienes Raíces y, por lo tanto, sobre las finanzas municipales.
El beneficio tributario que otorga el DFL2 de 1959 en relación a la rebaja en la Contribución de Bienes Raíces también debiera ser revisado. Creado en 1959 como un instrumento de política pública orientado al fomento de la edificación de viviendas económicas, otorga una rebaja del 50% de las contribuciones a las viviendas con una superficie inferior a 140 m2, por 20 años a aquellas de 70 m2, por 15 años a aquellas de entre 71 m2 y 100 m2 y por diez años a aquellas de 101 m2 a 140 m2.
La utilización de la superficie como criterio para establecer el beneficio tributario es muy poco adecuada. Sería mucho más adecuado que el criterio fuera el valor de la vivienda. Hoy se venden viviendas por un valor de UF 10.000 o más que tienen una superficie inferior a 140 m2. Significa que se está otorgando un beneficio tributario a personas de muy altos ingresos, que no necesitan subsidios del Estado para adquirir una vivienda en desmedro del financiamiento municipal. ¿Hasta qué monto debiera aplicarse este beneficio tributario? Es algo que debe incorporarse al debate y definirse en base a los objetivos de política pública que se quiera adoptar en esta materia.
Muchos de estos temas se resuelven a través de resoluciones, circulares y decretos del Servicio de Impuestos Internos sin ningún debate público y sin considerar el punto de vista que pudieran tener los municipios y los contribuyentes, por lo que sería conveniente que se legislara sobre estas materias.
Hay muchos otros aspectos del Impuesto Territorial y la Ley de Rentas Municipales que debieran ser revisados. Sin embargo, los antecedentes aquí expuestos justifican un debate público sobre esta fuente de ingresos municipales a la luz de este proceso de reforma tributaria que busca un Chile más inclusivo.