Ver columnas anteriores:
–«Cómo la reforma de Piñera profundizará los problemas de justicia y no recaudará más impuestos».
–«Por qué no basta con subir los impuestos a las empresas».
–La falsa idea de que eludir tributos es legítimo.
–Cómo se manejan las cifras para hacernos creer que la carga tributaria es alta.

Ver Glosario de términos tributarios

La semana pasada un lector de estas columnas escribió molesto porque los impuestos que paga le parecen injustos. Había leído un artículo “en el diario”, (asumo que se refería a El Mercurio, ver artículo), y estaba indignado al enterarse que quienes están en el V quintil, vale decir el 20% más rico de la población, pagan en impuestos el equivalente a trabajar 60 días hábiles al año para el Fisco. “Hoy estoy trabajando 60 días hábiles, 3 meses, para el Fisco, sólo el resto para mí y mi familia. ¿Es eso justo?», escribió. Esta persona considera ese pago injusto porque en sus propias palabras, “nada recibo del Estado”.

No puedo encontrar un mejor ejemplo para tratar un asunto central que, sin embargo, se evita: me refiero a lo que consideramos justo o injusto en materia de impuestos, es decir, a los criterios de justicia en los asuntos tributarios. El reclamo del lector es especialmente interesante porque la idea que expresa se repite cada vez más: consiste en entender que el pago de impuestos debe responder a un beneficio directo, como si se tratara de un pago por un servicio, vale decir, un pago para recibir una contraprestación directa.

Antes de comenzar, me gustaría llamar la atención sobre algo que ese argumento habitualmente no considera. En nuestro sistema existen otras cargas compulsivas (obligatorias) que merman la disponibilidad de dinero líquido para las personas y que, por ser pagos privados, sí deberían tener contraprestación directa: aquellos que se hacen a las AFP’s e ISAPRE’s.

Siguiendo el razonamiento puramente económico del lector, ¿sabe usted cuántos días trabaja para los ejecutivos de las AFP’s y de las ISAPRE’s? Me imagino que su indignación debería ser mayor al enterarse que (si seguimos el mismo caso que usó El Mercurio), quien recibe 1 millón de pesos en sueldo paga mensualmente $150.000 en impuestos (todos los posibles impuestos que existen) y por AFP e ISAPRE tiene que pagar mensualmente $200.000. ¿Por qué El Mercurio no nos informa cuántos días trabajamos para las AFP’s e ISAPRE’s? Porque en ese caso el argumento retórico pierde fuerza. La gracia de calcular los días que usted trabaja para el Fisco es que le hace creer que sin Estado usted estaría mejor. Pero, ¿por qué no piensa lo mismo calculando los días que trabaja para su patrón? ¿O los días que trabaja para su banco?

La retórica de quienes ven el mundo desde una perspectiva exclusivamente económica es generalmente exitosa porque hoy es fácil asumir como evidente que las estructuras sociales que permiten la existencia del mercado son naturales. Pero como mencionamos en la columna anterior, difícilmente lo que conocemos hoy como el derecho de propiedad privada puede existir sin esas estructuras. Con todo, lo más relevante es que transformar el “tema tributario” en números puede ser muy engañoso. Más aún cuando esos números se ordenan ideológicamente para sostener una posición política, ocultándole a los lectores no solo otros números, sino dando por sentado que las decisiones políticas son técnicas. Esos “análisis técnicos” parten de la base que la única forma de hacer las cosas en Chile es conforme a una idea de sociedad que ya no es posible cuestionar.

Pero los impuestos no son precios. Tanto así que el concepto mismo de impuestos supone que usted no determina qué se hace con la recaudación fiscal, sino que eso queda entregado a la Ley de Presupuestos (que en un sistema político realmente representativo debería ser reflejo de la voluntad soberana), y que usted no recibe una contraprestación directa por ellos. Al mismo tiempo, para evaluar la justicia de un sistema tributario, no se aplican los mismos criterios que para evaluar la justicia de un contrato o, en términos más generales, la justicia de los intercambios de mercado. Estas diferencias derivan de una de las distinciones más relevantes en la tradición occidental, aquella según la cual la justicia, en atención a su fin, puede ser justicia distributiva o justicia conmutativa.

Pero claro, hoy parece irrelevante detenerse para preguntarnos este tipo de cosas porque en Chile el mercado lo cubrió todo: las categorías con que entendemos nuestras relaciones sociales son sólo las de aquellos que ven el mundo como un supermercado, en donde bienestar es sinónimo de poder comprar un televisor barato; y libertad, sinónimo de elegir la marca. Todas nuestras relaciones sociales parecen quedar cubiertas por la justicia conmutativa.

Lo que me interesa mostrar aquí, es que para evaluar si un sistema tributario es justo, como se pregunta el lector, no basta con ver cómo se recaudan los impuestos; ni tampoco basta con la mirada individual. Para pesar de nuestro lector, lo que no le conviene a un grupo de individuos, sí puede ser justo para la comunidad en la que ese grupo está inserto (y en ese sentido beneficia a todos). Lo que está en juego en este caso es la posibilidad de llegar a una sociedad de iguales en que la justicia conmutativa tenga un espacio. La promesa de la democracia supone en lo relevante una sociedad de iguales.

Partamos diciendo que en general las sociedades modernas tratan de construir sistemas tributarios justos, equilibrando fundamentalmente dos criterios: equidad y eficiencia.

En 1974 y luego en 1984 se hicieron reformas al sistema tributario que buscaban, por una parte, concentrar el capital en pocas manos y por otra, según se nos dijo, tener un sistema de recaudación “eficiente”.

En un sentido propiamente técnico, la eficiencia supone dejar recursos en manos de quienes harán un mejor uso de ellos, ya sea en manos privadas o públicas. Pero en el caso chileno, “eficiencia” pasó a ser sinónimo de neoliberalismo; sinónimo de la idea de que la única posibilidad de obtener eficiencia es a través del mercado.

«El Mercurio publicó que una persona que gana un millón mensual trabaja 60 días hábiles para el Fisco. ¿Sabe usted cuántos días trabaja para los ejecutivos de las AFP’s y de las ISAPRE’s?».

Como he tratado de mostrar, cualquiera que promueva un sistema tributario “eficiente” en este sentido neoliberal, tendrá la carga de justificar por qué y cómo ha de perseguirse esa “eficiencia” y por qué esa “eficiencia” podría ser el único criterio político relevante. En una sociedad democrática, como queremos que sea la chilena, no basta con experiencias traumáticas del pasado para asumir como propia –hoy– la búsqueda de “eficiencia” y abrazar sin más ideales neoliberales.

Tradicionalmente se ha buscado también que los sistemas tributarios estén basados en la equidad. Este criterio, sin embargo, ha sido usado para justificar tanto las reformas neoliberales de los ‘70 y ‘80, como las que tuvieron origen en los gobiernos de la Concertación. ¿Qué supone la equidad tributaria?

Se entiende que la equidad tributaria consiste en encontrar “un estándar que permita evaluar las diferencias en el tratamiento tributario de las distintas personas: el principio de que personas en situaciones similares han de soportar la misma carga y personas en distinta situación una carga desigual”, como bien resumen los destacados filósofos norteamericanos Murphy y Nagel. Este es el viejo principio contenido históricamente en las constituciones chilenas de la “igual repartición de las cargas públicas”.

Una de las formas de interpretar equidad, que ha sido históricamente abandonada, es la que supone igualdad sin atender a las diferencias entre los individuos. Esta es la idea de equidad bajo la mirada neoliberal. Un buen ejemplo de un intento por implementar tal idea ocurrió durante el gobierno de Margaret Thatcher. Ella quiso financiar los costos del Estado (una parte) reponiendo un sistema que había existido históricamente: el llamado “poll tax”. Este es un impuesto por cabeza en el que todos los ciudadanos pagan el mismo impuesto. Vale decir, la base imponible del impuesto y el hecho gravado es el mismo: ser un individuo. Imagine que, sin importar la renta, todos pagamos $50 mil de impuesto: eso implica que paga lo mismo el profesor y el millonario chileno que aparece en Forbes. Según muchos, esta idea fue la que finalmente llevó a la caída de la “Dama de Hierro”.

Pero como hoy nadie propondría tal cosa, lo que se propone es un “impuesto al consumo”. La idea en este caso es que los impuestos se paguen conforme a una estimación de lo que cada familia consume según la encuesta CASEN. De esta forma, la distribución del mercado y el “ahorro y la inversión” (la acumulación de capital), son los objetivos buscados: la idea de justicia que se busca implementar. Es difícil ver qué tiene de justo este sistema más que considerar que la distribución de mercado es lo que determina aquello a que una sociedad justa aspira a tener en provisión de educación, salud, vivienda y previsión.

En contra de ideas como esa, el desafío en las sociedades contemporáneas basadas en sistemas económicos de mercado es lograr sistemas tributarios capaces de dar cuenta de ambos principios de justicia. Y una de las preguntas centrales que debe responderse es política: ¿qué es aquello que dejaremos asignado al mercado y qué es aquello que no corresponde dejar al mercado?

«¿Es la distribución del mercado el estándar de justicia al que aspiramos? Esta es una pregunta central porque, como se ha insistido en estas columnas, lo que se discute cuando se habla sobre reforma tributaria es cómo queremos entendernos, cómo nos relacionamos unos con otros: si como agentes de mercado o como ciudadanos.»

El principio de equidad en materia tributaria ha sido resumido en dos ideas: las de justicia vertical y horizontal. La primera, busca que quienes están en situaciones distintas sean tratados de forma diferente (espero ser tratado de manera distinta al que tiene más y al que tiene menos); la segunda, que quienes están en la misma situación sean tratados igual (espero que se me trate igual que los que tienen lo mismo que yo).

Estas ideas han sido interpretadas de diferente forma a lo largo de la historia. Así, por ejemplo, en el caso de la justicia vertical se ha sostenido que esta puede interpretarse como “el principio del beneficio” o como el principio de “capacidad contributiva” en sus distintas versiones (habilidad para pagar, igual sacrificio o igual sacrificio absoluto).

Parece evidente que una vez determinado el criterio de justicia vertical, el problema de quienes forman parte del mismo «grupo» está resuelto. En Chile se pone mucho esfuerzo en resguardar esta idea porque se asume que la elusión y la evasión atentan contra la justicia horizontal: quienes hacen trampa deberían pagar igual que los que no hacen trampa.

Pero ese enfoque, además de problemático (porque busca resolver la elusión y evasión con más “ley”, es complejo porque asume que en Chile tenemos justicia vertical, lo que por lo menos es discutible (nuestro sistema tiende a que paguen menos impuestos los que ganan más. Eso implica obviar la discusión que deberíamos tener: si queremos un sistema en que algunos contribuyan más y otros contribuyan menos o si en lugar de eso queremos un sistema tributario que replique las distribuciones del mercado.

En esta discusión hay dos puntos que Murphy y Nagel han aportado y que son analíticamente relevantes para comenzar la discusión:

1. El problema de la miopía. Cuando se discute de justicia tributaria, generalmente hay riesgo de actuar en forma miope. La miopía en este caso consiste en creer que el problema de justicia tributaria se resuelve únicamente mirando el lado de la recaudación. Para evitar la miopía es necesario mirar el cuadro completo: la justicia tributaria también tiene que incluir el gasto público. Por ejemplo, se dice que el IVA es un impuesto injusto porque es regresivo: en los hechos, efectivamente quienes tienen menos ingresos destinan proporcionalmente más recursos al pago de este impuesto, pues todo su dinero se va en consumo. Pero sin ver el cuadro completo no podemos hacer este juicio. Puede que sea regresivo si el gasto público no beneficia directamente a esas familias; por el contrario, puede que no lo sea si la mayor parte del gasto público los beneficia.

Corregida la miopía, para determinar si un impuesto es progresivo o regresivo habrá que mirar también cómo se distribuye el gasto fiscal. De esta forma el viejo argumento según el cual el IVA es regresivo y su tasa debe bajarse, tiene que ser calificado.

«El ex ministro de Educación Felipe Bulnes dijo: “Cuando uno postula gratuidad para el 100% se traduce en que finalmente los pobres terminen subsidiando la educación de los más ricos”. En otras palabras: si la educación se paga con impuestos, la educación la pagan los pobres, porque en Chile son los pobres los que pagan impuestos».

El problema con el IVA en Chile es que es un impuesto que no corrige las inequidades del mercado. En otras palabras, el IVA trata a todos como iguales asumiendo que lo que el mercado da a cada uno es equivalente y así exige más a quienes tienen menos “capacidad de ahorro”. Y esto se hace más grave porque como hemos visto el IVA es el impuesto que más recauda para financiar el ínfimo gasto público chileno. Por eso es que en Chile la “agenda social” es financiada por los pobres para los pobres. Como no recordar aquí cuando el ex ministro de Educación, Felipe Bulnes, dijo: “Cuando uno postula gratuidad para el 100% se traduce en que finalmente los pobres terminen subsidiando la educación de los más ricos” (Cooperativa, 7/10/2011). En otras palabras: si la educación se paga con impuestos, la educación la pagan los pobres. ¿Por qué? Porque en Chile son los pobres los que pagan impuestos.

En países menos desarrollados, el IVA es instrumentalmente un mejor impuesto porque permite asegurar recaudación en economías informales o donde existe alto incumplimiento tributario. Chile hoy no tiene esos problemas gracias a diversos factores, entre los que se encuentran, un SII moderno y tecnológicamente avanzado, un sistema político e instituciones que no han sido destruidas –a pesar de verse afectadas– por la corrupción y que algo queda de una cultura de contribución. El IVA es un impuesto que permite asegurar recaudación, pero que necesariamente debe ir acompañado de un impuesto a la renta que permita balancear las fuentes del gasto público.

2. La justicia como criterio de evaluación. Hablar de justicia supone que estamos aplicando un criterio para evaluar una situación determinada. Y lo que generalmente se nos olvida, es la base desde la que se predica la justicia tributaria: todos los criterios de justicia tributaria parten asumiendo que la distribución del mercado es justa.

Murphy y Nagel creen que esta es una razón para abandonar los criterios tradicionales de justicia en materia tributaria. Pero olvidan que debido a que el mercado es una realidad, es que necesitamos criterios de justicia tributaria que hagan posible evaluar la distribución del mercado.

El problema es que en Chile asumimos que la distribución de mercado no es cuestionable; ni siquiera perfectible. Por el contrario, en el Chile de hoy se asume que la distribución del producto social que genera el mercado es justa. Las leyes del mercado en Chile se consideran equivalentes a leyes de la naturaleza, igual que la ley según la cual el sol saldrá mañana. Si nuestra ley no describe correctamente el resultado del mercado, entonces, lo malo es la ley y no el mercado.

¿Es la distribución del mercado el estándar de justicia al que aspiramos? Esta es una pregunta central porque, como se ha insistido en estas columnas, lo que se discute cuando se habla sobre reforma tributaria es cómo queremos entendernos, cómo nos relacionamos unos con otros: si como agentes de mercado o como ciudadanos.

Por el contrario, si asumimos que uno de los objetivos de vivir bajo un Estado es generar las condiciones que nos permitirán relacionarnos como ciudadanos, la pregunta que debemos contestar en esta materia es: ¿Cómo damos cuenta del principio de capacidad contributiva? Esta columna no pretende ofrecer una respuesta a esta compleja pregunta, pero al menos intenta mostrar que las discusiones sobre reforma tributaria descansan en importantes factores que, muchas veces, tendemos a olvidar por la forma en que nuestras instituciones se consolidan.